国家计委 财政部


国家计委、财政部印发《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》的通知

1996年10月5日，国家计委、财政部

各省、自治区、直辖市及计划单列市计委（计经委）、财政厅（局），国务院各有关部委、直属机构，财政部驻各省、自治区、直辖市及计划单列市财政监察专员办事机构：
根据国务院有关文件精神，为了做好中央级“拨改贷”资金本息余额的划转工作，我们制定了《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》，现印发给你们，请照此执行并抓紧工作，将申请中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的报告和有关材料，于1997年1月31日前报送国家计委和财政部。
本通知下发后，原国家计委、财政部《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》（计投资〔1995〕1387号）同时作废。
一九九六年十月五日

关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法
一、根据国务院有关文件精神，为减轻国有企业的债务负担，做好将中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的工作，特制订本办法。
二、本办法所称中央级“拨改贷”资金本息余额是指经国务院批准，从1979年至1988年由中央财政安排的国家预算内基本建设投资中有偿使用部分（扣除已经偿还、豁免和核转部分的本息），从使用贷款之日起至1996年12月20日止的本息余额。不包括特种拨改贷、煤代油基金和中央基本建设预算内经营性基金。
三、中央级“拨改贷”资金转为国家资本金后，即作为中央对企业的投资。由于确立出资人的工作尚未进行，为简化审批手续，可暂按下述办法处理，待出资人代表问题统一研究确定后，再按规定办理。
（一）凡未改制的企业，中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金后，可暂由原下达中央级“拨改贷”投资计划的单位代行出资人职能。其中，对原建设银行总行专用投资室代管的包干补助地方项目（以下简称专用投资室项目），暂由财政部专用投资室代行出资人的职能；
（二）已改制的企业，其中央级“拨改贷”资金本息余额的出资人，在审批时另行确定。
四、企业应在清产核资资产价值重估或资产评估等工作的基础上，提出将中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的申请。申请材料包括：
（一）书面申请，包括企业概况、1979年至1988年国家安排中央级“拨改贷”投资的分年计划安排情况及批准文号（专用投资室项目须提供中央级“拨改贷”计划文件的复印件）、申请理由、申请金额等内容；中央级“拨改贷”资金分年使用和还贷情况，包括1979年至1996年12月20日止企业使用中央级“拨改贷”资金归还本息、批准豁免情况和本息余额情况，并附建设银行经办行出具的中央级“拨改贷”资金本息余额对帐单；同级国有资产管理部门审核的企业清产核资资产价值重估或资产评估情况（具体要求，国家国有资产管理局将另行发文通知）。
（二）建设银行经办行的审核签证意见、财政监察专员办事机构审核意见（财务隶属关系在地方的国有企业要先加盖地方同级财政部门意见章）、原下达中央级“拨改贷”投资计划主管部门的审核意见。1993年7月1日实施“两则”后，企业按财务规定已将中央级“拨改贷”利息计入财务费用，但未将此利息归还建设银行的，各地财政监察专员办事机构在审核时，应督促归还建设银行，并在审核意见中注明。
（三）凡已改制的企业，必须提供公司股东大会对中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金及重新配股的初步意见。
（四）企业联系人姓名、单位及电话。
（五）申报材料上报份数为：国家计委2份、财政部2份。
五、为简化手续，缩短审批时间，加快审批进度，各省、自治区、直辖市及计划单列市计委（计经委）、财政厅（局）和原下达投资计划的国务院各有关部委、直属机构，应积极配合各有关建设银行分行及经办行，认真清理、核对本地区、本部门中有中央级“拨改贷”资金企业的本息余额情况，并将所有申请企业的材料集中并分类汇总后分批上报审批。专用投资室的项目，可由各省、自治区、直辖市及计划单列市计委（计经委）和财政厅（局）初审同意后直接上报；其它企业，由原下达中央级“拨改贷”投资计划的国务院各有关部委、直属机构初审同意后，将申请材料报国家计委和财政部审批。
国家计委和财政部对各地区、各部门申请企业所报材料进行审核后，批复各有关地区和部门，同时抄送有关中国建设银行分行和经办行、国有资产管理部门、财政部驻各地财政监察专员办事机构。
对未提出申请的企业，各地区计委（计经委）、财政厅（局）和各部门要通过全面清查，将其本金、利息余额数及不申请的原因等材料于1997年3月31日前报国家计委和财政部。
六、对地方和中央共同投资的国有企业，其中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金后，原则上要求省级人民政府相应将地方级“拨改贷”资金本息余额也转为国家资本金，由地方相应的出资人管理，并报国家计委、财政部备案。
七、对于一部分亏损严重，资不抵债，无还贷能力，濒临破产但仍有中央级“拨改贷”资金本息余额的企业，应先申请办理中央级“拨改贷”资金本息余额转国家资本金的手续，经批准后，方可办理兼并、出售或破产等手续。
八、由于中央级“拨改贷”资金是中央预算内资金，对个别安排给集体企业的“拨改贷”资金，其本息余额应按期归还，不办理转国家资本金的手续。
九、关于财务处理问题。企业收到有关部门或出资人代表转发的国家计委、财政部批准文件后，方可进行以下工作：
（一）企业应持批准文件尽快到同级政府清产核资办公室和国有资产管理部门办理核增国家资本金和国有资产产权登记手续，并据此到工商行政管理部门办理注册资本金的变更手续。
（二）有关财务、会计处理办法，按财政部财基字〔1995〕747号、财会字〔1996〕6号文件的规定办理。
（三）中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的帐务处理完毕，企业与建设银行签订的“拨改贷”借款合同（协议）同时终止。
（四）对中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的企业，财政部门和国有资产管理部门应按照财政部《国有资产收益收缴管理办法》〔1994〕财工字第295号的规定、《财政部关于中央与地方所属企事业单位组成的联营企业股份制企业缴纳所得税有关问题的通知》〔1
996〕财预字25号以及财政部其它有关规定，做好国有资产收益（包括利润、红利、股利等）、企业所得税的收缴工作。同时，各级国有资产管理部门要按照国家国有资产管理局、财政部、劳动部《关于颁发〈国有资产保值增值考核试行办法〉的通知》〔1994〕国资企发98号的规定做好国有资产保值增值工作。
十、本办法由国家计委、财政部负责解释。
附件：中央级“拨改贷”资金使用、归还及本息余额情况表（略）


试论我国裁判研究官制度的构建

独钓寒江雪


论文提要：

　　裁判研究官是各级人民法院从精通审判业务，具有一定审判实践经验和法学理论功底,并具备一定调查研究能力的法官中选拔出的专门从事裁判研究的人员。裁判研究官制度为韩国司法制度首创。鉴于中国法官法律素质普遍不高，加之中国法官办案压力大，没有足够时间去学习充电，提高自身法律素质，中国有必要引进裁判研究官制度对上述现状进行必要地弥补和矫正。中国可以吸取韩国裁判研究官制度之精髓，并结合中国国情加以改造，使之成为有中国特色的裁判研究官制度。裁判研究官的主要职责是参与编写和研究指导案例，列席审判委员会并对提交案件发表研究意见，承担法官的在职培训任务、为本院法官审理案件提供法律适用方面的咨询服务等。一旦该制度在我国各级法院得以普遍推广，则我国的案例指导制度、审判委员会制度、法官遴选制度、法官培训制度都可因此而受益匪浅，广大法官的裁判质量和裁判水平可由此大幅提高，人民法院《“二五”改革纲要》、《“三五”改革纲要》中提出的若干改革意见也有望最终落实。最后，本文详细探讨了裁判研究官的选任标准、任期、人数确定、工作保障等裁判研究官制度实施的基本问题。

关键字：裁判研究官；法官培训；案例指导；审判委员会



以下正文：

一、裁判研究官制度概述

　　裁判研究官是各级人民法院从精通审判业务，具有一定审判实践经验和法学理论功底,并具备一定调查研究能力的法官中选拔出的专门从事裁判研究的人员。
　　在法院内部设裁判研究官专司裁判研究事务是韩国的首创。在韩国，大法院是最高裁判机构，它由13名大法官组成。大法院从地方法院法官中选任裁判研究官协助大法官从事审判业务。目前，大法院共有裁判研究官80名 ,各大法官下分别设有数名裁判研究官。裁判研究官由大法院院长任命，在大法院主要负责与案件的审理及审判有关的研究、调查业务。一般，主审法官受理案件后，裁判研究官根据主审大法官的指示，就案件的争议点与有关判例的变迁过程、与争议点有关的外国法制度及业界的惯例等事项进行调查研究，并向主审大法官报告。主审大法官参照裁判研究官的研究报告来办理审判业务 。
　　裁判研究官制度既是韩国首创，也是韩国独创。据笔者所知，目前世界上设立裁判研究官制度的仅韩国一家，且韩国也只是在大法院设立裁判研究官一职，大法院以下诸级法院并不设立该职务 。因此，裁判研究官制度在世界范围内并不具有普遍性和典型性。

二、我国建立裁判研究官制度必要性分析

　　有论者认为，既然裁判研究官制度不具有普遍性和典型性，我国也就没有必要引进该制度。笔者不同意上述观点。笔者认为，只要是对我国法治建设和司法改革有益的制度，且该制度符合中国国情，我们都可以借鉴，都可以尝试，并不以该制度在世界范围内具有普遍性和典型性为必要。事实上，目前我国的许多司法制度也是根据自身国情独创的，在世界范围内也并不具有普遍性和典型性，例如中国的审判委员会制度、裁判文书审签制度、请示与批复制度等。上述制度虽然不时被一些学者所诟病，但由于它们是与中国法官法律素质普遍较低这一基本国情相适应的，因而在中国法官素质普遍大幅提高，法官精英化和职业化得以实现之前，这些制度的存在是合理的，也是必要的——虽然从长远来看，它们终将会退出历史舞台。
　　笔者认为，中国可以吸取韩国裁判研究官制度之精髓，并结合中国国情加以改造，使之成为有中国特色的裁判研究官制度。中国设立裁判研究官的必要性如下:
　　其一，中国法官法律素质普遍不高，且这种现状在短期内难以改变。众所周知，由于历史的原因，中国法律教育出现过一段时期的空白，这段空白直接导致中国八九十年代法律专业人才供应严重不足。而当时人民法院百废待兴，急需补充大批干部，于是只好从具有初中、高中文化水平的机关、企事业单位干部，中小学教师，转业军人中选调。可以说，中国目前法官中的过半数都是通过上述途径进入法院的，他们政治素质很高，但文化水平普遍偏低，大都没有接受过系统的法律知识教育。（关于中国法官法律素质的更多论述，参见笔者博文《中国法官学历考》，点击标题即可阅读）正是由于中国法官的法律素质普遍不高，学历结构较低，中国法官在面对一些较为疑难复杂的案件时经常会显得无所适从、犹豫不决，他们迫切需要有权威人士能及时为他们答疑解惑，提供法律咨询服务，以弥补他们在法律知识结构方面的缺陷。裁判研究官从事的就是这样一项工作，他们专司裁判研究，并以自己的研究成果为本院法官服务，为法院的审判工作服务。可以说，裁判研究官就是普通法官的智囊,他们的任务之一就是尽最大努力弥补中国法官法律素质方面的缺陷。
　　其二，中国法官办案压力大，用于学习充电、提高自身素质的时间少。目前中国法官办案压力普遍较大，法院案多人少矛盾越来越突出。法官整日忙于办案和处理各种事务性工作 ，能够用于学习充电，提高自身素质的时间极少。而法官的职业特点又要求其必须定期更新自身知识结构，不断学习最新出台或发布的法律、法规、司法解释、指导案例等。目前我国法院系统的培训能力又十分有限，远不能满足审判工作对法官知识更新速度的要求。建立裁判研究官制度可以较好地解决法院系统培训力量不足的问题。裁判研究官专司裁判研究，并应定期将最新研究成果向本院法官进行反馈，更新法官的知识结构，使本院法官可以有更多时间和精力专注于审判事务。可以说，裁判研究官就是普通法官的专职培训官，他们定期对本院法官进行业务培训，以解决法院系统培训力量严重不足的问题。

三、我国裁判研究官的职责——兼论人民法院若干制度的重构

　　如何构建中国的裁判研究官制度？按照笔者的构想，中国的裁判研究官制度，职责应当比韩国的多，范围应当比韩国的广，作用应当比韩国的大。中国的裁判研究官制度要与案例指导、审判委员会、法官遴选、法官培训等制度结合，形成制度合力。下面笔者结合人民法院《“二五”改革纲要》、《“三五”改革纲要》中提出的若干改革意见，详细阐述我国裁判研究官的职责，同时对人民法院若干制度的重构作一些探讨。

（一）裁判研究官与建立有中国特色的案件指导制度

　　《人民法院第二个五年改革纲要》第13条提出，“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。最高人民法院制定关于案例指导制度的规范性文件，规定指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则等。”从而第一次在我国以正式文件形式明确提出要建立案例指导制度。但遗憾的是，截止目前，我国的案例指导制度尚未真正确立，最高人民法院尚未出台关于案例指导制度的规范性文件，《最高人民法院公报》、《中国审判案例要览》、《人民法院案例选》等案例载体上发表的典型案例在司法实践中发挥的指导作用也十分有限 。
　　笔者认为，案例指导制度要想顺利运行，需解决好如下两个问题：其一，要保障指导案例发布机关的权威性和发布程序的严谨性。目前我国的指导案例发布载体比较混乱，除《最高人民法院公报》具有较高权威和较强指导效力外，其余的指导案例发布载体过于混乱，发布案例过多、过滥，对法律解读不一，选用标准和选用程序也不透明，从而使其发布案例的指导效力大打折扣 。其二，要确保已发布的指导案例被广大法官知晓并熟练掌握，法官对指导案例的熟悉程度要与法律和司法解释相同，只有这样才能确保指导案例在司法实践中得以贯彻和应用。目前，相对于第一个问题来讲，解决第二个问题难度尤甚。因为一旦案例指导制度正式运行，每月都会发布若干篇指导案例，学习任务量很大。而当前各级法院，尤其是基层法院办案压力比较大，人少案多矛盾比较突出，法官的绝大多数时间和精力都不得不花费在办案上，能够学习充电的时间很少，根本不可能有充足的时间研究和学习指导案例。目前，法官了解指导案例的主要途径是审理个案时当事人或律师提供，很少有法官专门抽出时间去研究指导案例，以致在裁判某些案件时法官根本就不知道有相关指导案例的存在，当然也就谈不上依照指导案例的裁判要旨处理案件了。
　　建立裁判研究官制度可以较好地解决上述难题。裁判研究官的重要职责之一就是负责对最高人民法院指导案例编纂机构定期发布的指导案例进行研究、归纳和整理，并在定期召开的业务学习会上向法官讲解与其审判业务相关的指导案例的基本案情、争议焦点、裁判结果和裁判要旨。这样，法官们就不必再花费大量的时间和精力去研究指导案例了，他们只要参加业务学习会，听取裁判研究官关于最新指导案例的研究报告，就可以掌握与自己审判业务相关的指导案例，从而可以用最小的时间成本掌握指导案例的核心裁判要旨。待以后遇到与指导案例相同或相似的案件时，法官可对指导案例进行进一步的详细研究。裁判研究官还负责就本院裁判的具有普遍指导意义的疑难、复杂、新型案件编写指导案例并向更高级别的指导案例编纂机构报送。由于裁判研究官专门研究指导案例，他们更加熟悉指导案例在案件质量、报送程序、格式体例等方面的要求，可以确保报送质量。另外，由于他们对哪些法律争议问题已发布过指导案例比较了解，可以避免相同类型的案件被重复向上级指导案例编纂机构报送的现象发生，从而可以大大减少上级指导案例编纂机构的工作量。

（二）裁判研究官与审判委员会改革

　　前已述及，虽然审判委员会制度广为学者诟病，并且笔者也认为其必将在不远的将来退出历史舞台，但那是中国法官素质普遍提高，法官精英化和职业化基本实现之后的事（具体论述参见笔者博文《再论法院改革以大规模招录为前提（下）》，点击标题即可阅读）。现在，我们更应当考虑的问题是如何使审判委员会的运行更科学，更规范。《人民法院第三个五年改革纲要》第5条提出：“完善审判委员会讨论案件的范围和程序，规范审判委员会的职责和管理工作。”目前，我国审判委员会制度在运行中产生了一些问题：一是各级法院系统的审判委员会委员大多由院领导和各业务庭庭长担任，由于他们长期从事具体行政管理工作，脱离审判业务实践，加之他们大多毕业于上世纪八、九十年代，学历普遍较低，知识结构和审判理念相对老化，已逐渐难以适应复杂多变的审判实践需要，从而使审委会的决策水平受到影响，审委会讨论决定的案件被上级法院发还、改判的现象时有发生 ；二是提交审判委员会讨论的案件过多、过滥，许多案件承办人为逃避错案追究制度，事无巨细一律提交审判委员会讨论，使审判委员会无法集中精力讨论重大、疑难、复杂、新型案件。由于目前审判委员会没有专人对提交案件是否符合上会条件予以审查，使得将案件提交审判委员会讨论成为某些法官逃避个人责任的“避风港” 。
　　建立裁判研究官制度能够有效解决上述难题。裁判研究官的重要职责之一是对提交审判委员会讨论的案件进行审核，如果发现提交案件所争议问题已经相关法律、法规、司法解释作出明确规定，或者已有先例指导判决予以规范的，应当告知承办法官。承办法官应撤回所提交案件，并按照相关法律、法规、司法解释或指导案例的规定或精神下判；如果发现提交案件所争议问题没有法律、法规、司法解释和指导案例予以规范的，裁判研究官应先行独立研究，并在列席审委会时发表研究意见，供审判委员会决策时参考。如此以来，裁判研究官可提前过滤掉部分没有必要上会的案件，确保上会的案件全部是重大、复杂、疑难、新型案件。同时，裁判研究官提前对上会案件予以研究并向审判委员会汇报研究结果，可保障审判委员会决策程序的规范性和决策结果的科学性，真正实现《人民法院第三个五年改革纲要》所提出的审判委员会改革目标。

（三）裁判研究官与构建法官遴选制度

　　《人民法院第三个五年改革纲要》第14条提出：“最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院遴选或招考法官，原则上从具有相关基层工作经验的法官或其他优秀的法律人才中择优录用。”国家建立法官遴选制度的目的是确保下级法院那些具有丰富审判经验、深厚法学理论功底、娴熟庭审驾驭能力、坚定法官职业理念、高尚法官职业操守、良好人格修养的优秀法官能够被选任到上级法院从事审判工作 。截止目前，我国尚未建立起统一的法官遴选制度,各地偶有遴选法官的探索,但大都照搬普通行政机关招录公务员考试模式，经历笔试、面试、体检、政审、录用等阶段。笔试考试内容一般为行政职业能力测试、申论（或公共基础知识）、法律专业知识测试三科。这种考试模式存在很大的弊端，无法确保真正具备较高理论素养和较强审判业务能力的法官被遴选入上级法院，无法保障法官遴选制度预期制度目的的实现。法官遴选制度的目的是确保下级法院那些具有丰富审判经验、深厚法学理论功底、娴熟庭审驾驭能力、坚定法官职业理念、高尚法官职业操守、良好人格修养的优秀法官能够被选任到上级法院从事审判工作 。但目前法院遴选考试笔试科目中的行政职业能力测试、申论和公共基础知识科目考试与法官审理案件所需的知识和能力关联度极小；而法律知识考试所考察内容又多为法律学科的基础法律常识，仅能考察出应试者对极少一部分核心法条的理解记忆能力，根本无法考察出法官必须具备的其他素质或能力。笔者认为，法官的审判业务能力是一种内化于心的无形素质，需要长期的审判实践和裁判研究才能逐渐积淀，很难通过目前主要考察法条记忆能力的法律专业知识考试测试出来。另外，目前我国公务员面试为结构化面试，所考察内容大多为语言表达能力、逻辑推理能力、随机应变能力，人际交往能力等，这种结构化面试有固定的套路，考生很容易经过短期训练取得重大突破，难以考察出考生是否真正具备上述能力。同时，面试成绩在考生总成绩中所占比重过高（一般占到总成绩的40%至60%），这在实际操作中极易诱发腐败，产生暗箱操作等不公正现象。
　　裁判研究官制度建立后，上级法院从下级法院遴选法官可以从下级法院具有裁判研究官经历的法官中择优录取。裁判研究官本就是从各业务庭法学理论功底深厚、审判经验丰富、调研能力较强的业务骨干中择优选拔出来的，再加上几年的裁判研究经历，他们对最新法律、法规、司法解释，法官在审判实践中常犯的错误，指导案例的裁判要旨，审判实践中的热点、难点问题等都非常熟悉和了解。可以说，各法院的裁判研究官代表着本院的最高理论水平和业务水平。上级法院从下级法院具备裁判研究官经历（至少一届）的法官中择优遴选法官，可确保辖区范围内最优秀的法官被遴选入上级法院，充分保障法官遴选制度发挥预期效果。至于遴选法官的具体考核标准和程序，可综合考虑候选人的学历、从事审判工作的年限、裁判研究成果、审判业绩、在职培训考试成绩、笔试考试成绩、庭审表现等，根据总分高低择优录取。

（四）裁判研究官与法官培训机制改革