侦查机关引入财产刑执行主体结构的法理思考

　　　　　　　　　　　　　　　◇ 许佩华 李昙静


财产刑执行案件执行标的到位率更低于民事执行案件。2011年，广东法院民事执行标的到位率为55.26%，财产刑执行案件执行标的到位率平均约30%，有的法院不到10%。刑罚执行的低效率，严重损害刑法的严肃性，对贯彻党和国家的刑事政策，对打击和预防犯罪极为不利。笔者认为，将侦查机关引入财产刑执行主体结构，是破解财产刑执行难的根本出路。

一、将侦查机关引入财产刑执行主体结构的法理依据

为有效解决财产刑执行难，必须让国家这个隐性主体变为显性主体，以法律形式确立侦查机关代表国家行使申请执行权的法律地位，并赋予侦查机关调查、控制财产的权力。侦查机关引入财产刑执行主体结构以后，该结构模式将从原来的“法院——检察院——被执行人”的三极结构，变构为“法院——检察院——侦查机关——被执行人”组成的四极结构。侦查机关代表国家行使申请执行权；法院为执行机关；检察机关行使对财产刑执行的监督权，监督侦查机关和执行法院合法行使权力；被执行人和利害关系人认为侦查机关查封、扣押、冻结的行为或执行法院处置财产的行为违法，侵害其合法权益的，可以请求检察机关纠正。将位于刑事诉讼程序始端、财产调查能力充沛的侦查机关引入财产刑执行法律关系，成为主体一极，既可在侦查阶段及时发现和控制犯罪嫌疑人的财产（实施财产保全），不致被转让、转移、隐匿而流失，又可以行使申请执行人的监督权利，使执行机关勤勉和合法，从而提高财产刑执行的实际到位率。

（一）法理基础：公法债权论。

对于财产刑的性质，主要有“惩罚权说”和“公法债权说”两种理论。“惩罚权说”认为，财产刑的目的是使犯罪人遭受剥夺金钱的痛苦，同时体现国家对犯罪人的否定性的道德、政治评价。“公法债权说”认为，财产刑的内容表现为一方当事人有请求对方当事人给付的权利，对方当事人则有给付的义务。“惩罚权说”强调刑罚中双方地位的不平等性，忽视了被惩罚者的正当权利，不利于刑罚功能的真正实现。我国刑事诉讼法确立财产刑执行主体三极结构模式，正是在法的惩罚功能理念基础上构筑起来的。财产刑就其所属法的部门来说是刑罚的一种，其终极目的是惩罚犯罪人，使被犯罪行为破坏了的社会秩序回复原态，并在满足人们报复欲望的同时，维护集体认同的道德价值体系。但刑罚关系也是一种权利义务关系，国家须站在法主体的地位去服从法律。不少学者认为，公法债权与私法债权具有同质性，财产刑的执行权可视为公法债权的收取权。从大陆法系国家的立法情况看，公法债权的执行，广义上属于债权实现的一种，一般准用民事强制执行法的规定。

在现代法治国家，“公法债权说”被普遍认同。按照霍布斯、洛克、卢梭、康德等启蒙思想家奠基的“社会契约论”，政府管理社会的权力，来源于公民和作为公共机构的政府签订的转让保护人身和财产权利的契约。犯罪人违反其与政府签订的遵守法令的契约而负有偿还债务的义务，给公共安全和秩序造成破坏，国家和政府代表所有公民收取该公法债权，而接受惩罚是犯罪人必须忍受的结果。惩罚也是“强制索取既是个人的又是公共的补偿的一种方式”。把刑罚关系看做是特殊的契约关系，“对嫌疑犯的监禁类似于对负债人的监禁”、“坐牢的人是在‘还债’”。公法债权并不排斥私法的调整。运用私法方法对公法债权进行保护，使私法精神不断向公法渗透，私法的自由、平等、人权的精神越来越多地体现在公法领域中。因此，公法债权以私法保护，不仅具有合理性，而且有利于公法上债权的实现，有利于法治国家的建设。

（二）域外法例考查。

关于财产刑执行的主体，域外存在四种类型。一是法院执行型，为大多数国家所采用。如《西班牙刑法典》第90条规定：“被判罚金者，应于判决后，或判决后15天内向法院完纳。如果被判罚金者缺乏资金，法院得允许其分期付款，其数额及日期可视犯罪之情况决定之。”美国模范刑法典规定，法院通知被判罚金者缴纳罚金，如不缴纳，法院可签发传票或逮捕证。二是检察官指挥司法警察执行型。如日本刑事诉讼法第490条规定，罚金、罚款、没收、追征、罚锾等，应当依检察官之命令执行。三是检察官执行为主法院执行为辅型。如我国台湾地区“刑事诉讼法”第470条规定，罚金裁判，依检察官命令执行，但裁判宣示后，经受裁判人同意，而检察官不在场者，由推事当场指挥执行。四是税务机关执行型。如《希腊刑事诉讼法典》第553条规定，税收征集工作人员负责执行罚金刑，有权决定使用何种强制措施，查封财物。

上述域外刑事诉讼法的财产刑执行主体结构模式，似乎都是两极结构，即执行机关——被裁判罚金人，无申请执行程序，也无监督程序规范。但上述国家和地区大多建立了在诉讼阶段对被告人财产保全制度。如《意大利刑事诉讼法》第316条第1款规定，如果确有理由认为即将支付财产刑、诉讼费或其他应向国库缴纳的款项缺乏保障，公诉人可以在诉讼的任何阶段要求对被告人的动产、不动产等归属于他的钱财实行保全性扣押；《德国刑事诉讼法典》第132条第1款规定，对在本法效力区域内无固定居所或者无住所的，有重大的犯罪嫌疑被指控人，可以责令其对可能的罚金、程序费用提供适当的担保。同时，规定法庭有调查犯罪者支付能力的义务。如英国在1991年法案之前，要求法庭对犯罪者的支付能力进行调查，罚金的数目必须反映罪行的严重性。此外，在刑事实体法上，建立了罚金刑易科制度、罚金刑缓刑制度和罚金刑减刑制度。社会积淀了深厚的法律文化基础，公民法律意识较强，加上较为完善的刑事司法制度，因此，其简明的财产刑执行两极结构模式有其存在的充分理由。反观我国，刑事诉讼阶段没有财产保全制度，案件审理中法官没有调查被告人财产状况的义务，判决罚金的数目常远远超出被告人的支付能力，财产刑执行不能严重制约财产刑罚的目的的实现。因此，我们不能简单的移植域外法，而应该立足于我们社会主义初级阶段，法治程度尚低，公民法律意识不强，司法权威不足，社会诚信体系未建立，公民财产状况未能定向透明的具体国情，将掌握强大调查能力的侦查机关纳入财产刑执行的主体结构中来，才能切实提高实际到位率。

二、侦查机关成为财产刑执行主体的制度保障

将侦查机关引入财产刑执行主体结构，应该以法律形式确立侦查机关的申请执行人地位，并赋予其财产查控权力。

第一，确立侦查机关的申请执行人地位。修改刑事诉讼法，确立由侦查机关代表国家在财产刑执行中行使申请执行的权利（权力）。

第二，赋予侦查机关财产查控权力。为了避免公权力过深过滥侵入私法领域，不能在刑事诉讼法中直接赋予侦查机关调查、控制公民财产的职权，也不宜由检察院签署财产查控命令，检察院作为法律监督机关，必须超然于刑事侦查、审判和刑罚执行等业务，保证监督的公正性。侦查阶段查控犯罪嫌疑人财产，其法律性质应归属于财产保全。可以借鉴意大利的保全性扣押制度，建立中国特色的刑事诉讼财产保全制度。侦查机关在侦查、起诉和审理阶段，对依法可能判处财产刑的案件，应当向有管辖权的人民法院申请财产查控命令，查封财产的价值数额由人民法院根据可能判处财产刑的数额确定。

第三，建立公、检、法协调配合新机制。侦查机关在刑事诉讼中申请人民法院签发财产保全命令，受理申请的人民法院组成合议庭审查，符合法定条件的，作出准予采取财产查控措施的决定书。在申请执行的同时，向执行法院移送被控制的财产。人民法院作出判决后，财产刑法律文书在送达被告人的同时，送达侦查机关和检察机关。侦查机关依生效法律文书向第一审人民法院申请执行。查封期限适用民事执行有关规定，查封期限届至而未接到人民法院送达刑事判决书的，及时申请续封。检察机关应统一财产刑执行监督机构，规范监督程序。


（作者单位：吉林大学 广东省高级人民法院）
河北省沧州市人民政府


沧政发[2005]36号





沧州市人民政府关于印发《沧州市高致病性禽流感应急预案》的通知





各县（市、区）人民政府,开发区、管理区管委会，市政府有关部门：

现将《沧州市高致病性禽流感应急预案》印发给你们，请遵照执行。







二OO五年十一月二十五日



沧州市高致病性禽流感应急预案



禽流感是由A型流感病毒引起的禽类（鸡、鸭、鹅、火鸡、鹌鹑等）烈性传染病。高致病性禽流感（HPAI）被世界动物卫生组织（OIE）列为A类动物疫病，我国也将其列为一类动物疫病。

为确保在发生高致病性禽流感疫情时，能够做到及时、高效、有序地进行应急处理，最大限度地减轻疫情造成的危害,保障人体健康和养禽业持续发展，维护社会安定，根据《中华人民共和国动物防疫法》《河北省高致病性禽流感应急预案》和《河北省动物防疫条例》及国家其它有关规定，结合本市实际，特制定本预案。

一、应急指挥系统和部门分工

（一）应急指挥系统

市、县（市、区）人民政府成立防治高致病性禽流感指挥部（以下简称指挥部），负责本行政区域内高致病性禽流感的应急防控工作。

指挥部由本级政府主要负责同志任指挥长，成员由财政、国资委、发展改革、监察、宣传、畜牧、公安、卫生、交通、民政、农业、科技、林业、海关、食品药品监管、质量技术监督、商务、出入境检验检疫、工商行政管理、铁路等有关部门和武警部队的负责同志组成。

指挥部下设办公室，办公地点在市畜牧水产局，具体负责日常工作。

（二）预案的启动

在21日内有2个县（市、区）发生疫情，或疫点达到3个以上，沧州市人民政府防治高致病性禽流感指挥部启动应急预案；在1个县份内发生1起以上疫情时，疫情发生地的县（市、区）人民政府防治高致病性禽流感指挥部启动相应的应急预案。

（三）有关部门和单位分工

1、发展改革部门负责组织制定高致病性禽流感防治、疫情应急基础设施建设和防疫物资储备计划。

2、财政部门负责落实免疫、扑杀、监测、消毒、无害化处理等疫情应急工作及物资储备所需的经费，并加强对经费使用情况的监督管理。

3、公安部门负责疫区封锁，协助同级畜牧管理部门实施强制扑杀工作，做好疫区社会治安工作，配合畜牧兽医行政管理部门对通过公路动物防疫监督检查站运输禽类及其产品的车辆进行拦截、检查。

4、林业部门负责组织开展陆生野生动物的资源调查和观测，组织专家分析和提出有关陆生野生动物的分布、活动范围和迁徙动态趋势等预警信息；协助兽医行政管理部门组织开展对陆生野生动物疫源疫病的监测工作；发生陆生野生动物疫情，会同有关部门快速采取隔离控制等措施。

5、卫生部门负责人间高致病性禽流感的预防工作，防止感染人。

6、商务部门配合畜牧兽医行政管理部门做好禽类屠宰厂的防疫工作，加强商场、超市、餐馆等畜产品销售场所的监督管理，适时组织市场调控，维护市场稳定。

7、交通、铁路部门负责优先运送疫情应急工作人员及有关物资、药品和器械，保障应急工作有关的车辆畅通。

8、科技部门负责组织实施高致病性禽流感防治技术攻关研究。

9、工商行政管理部门负责关闭疫区内的禽类及其产品交易市场，依法查处违法经营禽类及其产品的行为。

10、出入境检验检疫部门负责出入境禽类及其产品的检疫工作，防止疫情传入传出。

11、畜牧兽医行政主管部门：

（1）负责高致病性禽流感的疫情监测、疫病诊断和疫源追踪。

（2）提出疫情控制和扑灭的技术方案。

（3）划定疫点、疫区、受威胁区，向同级人民政府提出封锁建议。

（4）监督指导对疫区内禽类的扑杀和死禽、禽类及其产品的无害化处理，以及对疫点、疫区内的污染物和场所实施消毒及无害化处理。

（5）组织对受威胁区内的易感染禽类实施强制免疫。

（6）监督管理受威胁区内的易感染禽类及其产品的生产、贮藏、运输和销售等活动。

（7）建立紧急防疫物资储备工作，储备疫苗、消毒药品、消毒设备、诊断试剂、防护用品、封锁设施和设备、无害化处理用品等。

（8）评估用于应急工作的封锁、扑杀、无害化处理、消毒、强制免疫、监测等项工作所需的费用及补贴，安排资金使用计划。

（9）负责疫情应急处理预备队的培训工作。

（10）参与开展对疫点、疫区及周围群众的宣传工作。

（11）及时与同级卫生部门及有关单位互相通报高致病性禽流感疫情。

12、民政部门负责在采取扑杀行动时，做好群众的安抚和赔偿工作。

13、监察部门协助畜牧兽医部门做好动物防疫监督检查站工作。

14、军队和武警部队负责本系统的高致病性禽流感应急工作，并积极支持配合驻地的疫情应急工作。

15、其它相关部门负责组织本行业按照市政府和防治高致病性禽流感指挥部的部署，积极参与高致病性禽流感的应急工作。

二、疫情报告

任何单位和个人发现禽类出现发病急、传播迅速、死亡率高等异常情况，应及时向当地动物防疫监督机构报告。县级防治高致病性禽流感指挥部办公室接到报告后，立即派技术专家组第一时间赶赴现场，并立即报告市指挥部办公室，市指挥部办公室立即派专家组到现场，进行调查核实，凡怀疑是高致病性禽流感的，必须在2小时内将情况逐级报至省畜牧兽医行政管理部门。

三、疫情确认

高致病性禽流感疫情按照下列程序确认：

（一）当地动物防疫监督机构接到疫情报告后，必须立即派出2名以上具备规定资格的防疫人员到现场进行临床诊断，提出初步诊断意见。

（二）对怀疑为高致病性禽流感疫情的，必须及时采集病料，由市畜牧兽医工作站负责将病料送至省动物防疫监督机构实验室，进行血清学检测。

四、控制措施

一旦发生疫情，要按照“早、快、严”的原则坚决扑杀，彻底消毒，严格隔离，强制免疫，坚决防止疫情扩散。

（一）划定疫点、疫区、受威胁区的划定办法

1、将病禽所在禽场或其他有关屠宰、经营单位划为疫点；散养的，将病禽所在的自然村划为疫点。

2、以疫点为中心，将半径3公里范围内区域划为疫区。

3、将距疫区周边5公里范围内的区域划为受威胁区。

（二）疫点内应采取的措施

1、扑杀所有的禽只，并对所有病死禽、被扑杀禽及其禽类产品按国家规定标准进行无害化处理。

2、对禽类排泄物、被污染饲料、垫料、污水等进行无害化处理。

3、对被污染的物品、交通工具、用具、禽舍、场地进行严格彻底消毒，消灭病原。

（三）疫区内应采取的措施

1、在疫区周围设置警示标志，在出入疫区的交通路口设置动物防疫消毒站，对出入的车辆和有关物品进行消毒。

2、扑杀疫区内所有禽类。

3、关闭禽类产品交易市场，禁止易感染活禽进出和易感染禽类产品运出。

4、对禽类排泄物、被污染饲料、垫料、污水等进行无害化处理。

5、对被污染的物品、交通工具、用具、禽舍、场地进行严格彻底消毒，消灭病原。

6、根据需要，由县级以上人民政府决定对疫区实行封锁。

（四）受威胁区应采取的措施

1、对所有易感染禽类采用国家批准使用的疫苗进行紧急强制免疫接种，并建立完整的免疫档案。

2、对禽类实行疫情监测，掌握疫情动态。

（五）疫源分析及追踪调查

根据流行病学调查结果，分析疫源及其可能扩散、流行的情况。对仍可能存在的传染源，以及在疫情潜伏期和发病期间售出的禽类及其产品、可疑污染物（包括粪便、垫料、饲料）等应立即开展追踪调查，一经查明立即就地采取无害化处理措施。

（六）封锁的解除。

疫区内所有禽类及其产品按规定处理后，经过21日以上的监测，未出现新的传染源，由动物防疫监督人员审验合格后，认为可以解除封锁时，由当地畜牧兽医行政管理部门向原发布封锁令的人民政府申请解除封锁。

（七）处理记录。

各级人民政府畜牧兽医行政管理部门必须完整详细地记录疫情应急处理过程。

（八）非疫区采取的措施。

要作好防疫的各项工作，完善疫情应急预案，加强疫情监测，防止疫情发生。

上述（二）、（三）、（四）所列措施必须在当地动物防疫监督机构的监督下实施。

五、保障措施

（一）物资保障。

市、县两级分别建立紧急防疫物资储备制度，分别储备相应足量的防治高致病性禽流感应急物资。储备物资应存放在交通方便、具备贮运条件、安全的区域。

（二）资金保障。

高致病性禽流感应急所需经费纳入市、县财政预算。本预案规定扑杀的禽类按国家规定给予合理补贴。

（三）技术保障。

1、加强禽流感防治技术的研究，特别是在快速诊断方法等方面的研究。

2、未经省畜牧兽医行政管理部门的批准，任何单位和个人不得从事禽流感病毒的分离、保存和使用。

（四）人员保障

1、设立市级高致病性禽流感现场诊断专家组。专家组负责高致病性禽流感疫情现场诊断，提出应急控制技术方案建议。

2、市、县（市、区）人民政府要组建高致病性禽流感疫情防疫应急预备队。应急预备队按照本级指挥部的要求，具体实施疫情应急处理工作。应急预备队由当地畜牧兽医行政管理人员、动物防疫监督人员、有关专家、执业兽医、卫生防疫人员等组成。公安机关、武警部队应予以协助执行任务。

3、各级人民政府要加强高致病性禽流感科普知识宣传，依靠广大群众，对高致病性禽流感实行群防群控，把各项防控措施落到实处。

七、其他事项

（一）各县（市、区）人民政府参照本预案，结合本地实际，制定高致病性禽流感防治应急预案。

（二）从事禽类饲养、经营和禽类产品生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定和各级人民政府及其有关部门落实本预案所做出的各项规定。

本预案自印发之日起实施。沧政发[2004]4号文件《沧州市人民政府关于〈沧州市突发防治高致病性禽流感疫情应急预案〉的通知》同时废止。