海域使用权基本法律问题研究

叶知年


摘 要 我国有着辽阔的海域及其资源与环境。为合理、有效地开发利用海域，必须建立和完善海域使用权法律制度。海域使用权由海域所有权派生而出，包括海域的占有、使用和收益权能；海域使用权属于用益物权，具有用益物权的一般效力和自己的特殊效力；海域使用权的设定，主要包括海域使用审批制度和海域有偿使用制度。
关键词 海域 所有权 使用权

我国有着辽阔的海域及其资源与环境。据统计，我国领海面积达38万平方公里，大陆线和岛屿岸线长达3万2千公里。它是我国国民经济与社会可持续发展的强大支持因素和财富，是关系我国政治环境和国家安全的重要条件。改革开放以来，我国海洋经济发展迅速，成为我国经济发展的新增长点和未来可持续发展的基本支持领域。2003年，我国海洋产业总产值首次突破1万亿人民币大关，达到10077.7亿元人民币，海洋产业增加值为4450余亿元人民币，按可比价格计算，比2002年增长9.4%，继续保持高于同期国民经济的增长速度，相当于全国国内生产总值的3.8%。所以，建立和完善我国海域使用权法律制度，有着重要的现实意义。本人不揣浅陋，拟对这一制度中的基本法律问题进行探讨，以期对完善我国海域使用权法律制度有所裨益。

一、海域使用权的内涵
正确界定海域使用权的内涵，是研究海域使用权的性质，进而科学设计海域海域使用法律制度，使海域使用法律制度得以实现的逻辑前提。海域主要是指一定国家的海岸带、内水、领海、历史性水域、专属经济区和大陆架。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）所称海域，是指我国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域使用权为民事主体依照法律的规定或合同的约定所享有的对特定海域的占有、使用和收益的权利。它包括以下内容：（一）是使用海域的权利；（二）是使用海域并享受其利益的权利，即使用海域是为了利用海域从事开发利用活动，取得经济效益；（三）是使用特定海域的权利，即其标的是四至可以界定的某一特定海域；（四）是为从事特定开发利用活动而使用海域的权利，即海域使用权人必须按照海洋行政管理部门审核批准并记载于海域使用权证书上的用途使用海域；（五）是海域使用权人申请并经海洋行政管理部门批准设定的权利， 即其变动只采核准方式，不因时效、优先或者习惯而取得；（六）是有法定存续期间的权利，即其经过一定期间后即归于消灭；（七）是具有独占排他性的权利。
海域使用权与海域所有权的关系极为密切。（一）两者为本源与派生的关系。海域所有权为海域使用权之母，海域使用权由海域所有权派生而来。海域所有权含有占有、使用、收益、处分四项权能，其中的占有、使用、收益诸权能经过特定程序而分离，形成海域使用权。若不存在独立的海域所有权或者所有权权属不清，则海域使用权无从产生并独立存在。（二）两者的主体不同。一方面，海域作为国家重要的自然资源，可带来社会、经济和环境的多重效益，其功用和效益应该为全体社会服务。也就是说，海域作为国家的自然资源，具有社会共享性。海域所有权只能属于国家。另一方面，对海域的开发利用，在某些情形下不能由社会共同实现，对具体的海域使用者来说，海域的使用是排他的。为妥当分配国家利益与民事主体的合法权益，各得其所，充分发挥各方的积极性，使社会全面均衡地发展，海域使用权应当由国家以外的民事主体行使。所以，《海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”
正确认识海域所有权与海域使用权的关系，其意义有：（一）有利于明晰海域的权属，所有者和使用者到位。长期以来，国家作为海域所有者的产权不仅得不到认可、保障，而且海域被无偿地开发利用，形成了“谁占有，谁受益”的不成文规定。开发者既是所有者又是经营者的实际情况，使许多开发者只顾眼前利益、局部利益，重开发利益、轻海洋保护，使海洋资源被浪费、破坏，大量的开发效益被转化为部门、集体和个人的利益，国家利益受到极大损害。明确国家是海域的所有者，所有权人可以在保留海域所有权的情形下，通过约定设定海域使用权，转移对海域占有、使用、收益的权利并获得相应的对价，实现所有者的利益，从而保护了国家的利益。海域使用权可以由民事主体行使，允许海域所有权与海域使用权分离，实现海域的有偿使用，能使国有资源性资产保值、增值，从而完善我国自然资源有偿使用制度。（二）有利于民事主体合理开发利用海域，保护其合法权益。民事主体依法取得海域使用权后，其作为海域使用者的地位从法律上得到了确认，具有自主决策权，积极性得到调动，有利于其有效地开发利用海域，使海洋资源发挥出更好的效益，从而提高海域开发利用的总体水平。（三）有利于国家加强海域开发利用的管理，保持海洋经济的可持续发展。开发利用海域的根本目的是为了满足人民不断增长的物质和文化生活需要，提高人民生活的品质。而人民生活的品质含有环境卫生的改进和自然资源的保护。海洋资源具有多样性、兼容性和多宜性等特点，海洋开发活动之间由于海洋自身的属性和特点（如海水的流动性和不稳定性，海域利用空间的立体性、分层性等），又极易相互影响和干扰，因此，海域开发利用必须严格遵循科学规律，才能充分发挥海洋资源的社会经济和生态环境的整体效益。海域使用权作为与海域所有权权能相分离而获得独立的财产权，不仅要受到法律对海域使用权行使的限制，而且要受到海域所有者意志的限制。这样，在海域使用者根据自己的意志对海域进行开发利用的同时，海域所有者还可以对其权利的存在和行使从保护海洋生态环境和社会利益的角度出发予以限制，“加深人们对使用权和资源稀缺性的理解，从而转变人们的思想观念，增加人们资源、环境保护意识和海洋国土观念，使开发行为更理性，不突破资源和环境的承载力界限。”①使得海域的开发利用达到个人效率追求与大众生存需求的协调，减少海洋资源浪费的现象，避免破坏海洋资源及环境的行为，从而保证海域的可持续开发利用和海洋经济的可持续发展。

二、海域使用权的性质
海域使用权的性质如何界定，学者间有争议。“单纯物权否定说”认为，海域使用权具有民法物权的支配性、对世性的特征，但反对将其标的视为民法上的物；“物权说”认为，海域具有可支配性，符合民法上物的概念，故海域使用权为物权；“准物权说”认为，海域使用权非为民法上的物权，而在法律上视为物权，准用民法关于不动产物权的规定。
依民法理论，物是能满足人的需要，具有稀缺性和合法性，能为人所支配控制的物质对象。②物权是民事主体依法对特定的物进行管领支配并享受物之利益的排他性权利，③分为所有权和限制物权。所有权是对其标的物进行全面支配的物权，限制物权是所有权以外的在特定方面对物进行支配的物权。根据所支配内容不同，限制物权可分为用益物权和担保物权。用益物权是以支配物的利用价值为内容的物权。海域使用权为满足海域所有者直接支配海域以及通过市场优化配置海洋资源方面的基本需求，解决海洋资源所有与开发利用之间的矛盾，当属于用益物权。主要理由是：（一）海域使用权是海域使用权人在国家所有的海域上设置的一种权利，是对国家所有的海域的占有、使用和收益的权利。这种权利的主体不是海域所有权的主体——国家，而是国家以外的人。（二）海域使用权的指向的客体是海域，其空间资源的属性决定了海域的不动产属性，海域应当属于物权法上“物”的范围，海域使用权是使用海域并获得其利益的权利，应为财产权。（三）海域使用权不是对人的请求权，而是对物的支配权，即海域使用权人对一定海域具有直接支配的权利，其实现为一定海域的占有、使用和收益，不依赖于他人的任何给付义务或者其他积极义务的履行。（四）海域使用权的积极作用除了海域使用人权对海域的使用收益外，亦能以其为标的而取得设定、移转、变更或者消灭，因此，它至少应是存在于一定权利之上的权利——用益物权。
但是，“民法对用益物权之规定，可谓几乎完全系对土地而发，例如地上权、地役权、永佃权、典权并及于房屋而已。”④而海域使用权的客体并非土地。因此，与传统的用益物权相比，海域使用权具有自己的特征：（一）海域使用权的客体具有复合性。传统用益物权的标的物为不动产，且限于土地和建筑物。⑤而海域使用权的客体是特定海域内的地上地下土壤与其所含的资源（如矿产、生物等）。也就是说，民事主体在从事港口、养殖、采矿、开采油气和公共设施建设等经济活动时，都要占用一定的海域。（二）海域使用权的构成具有复合性。传统用益物权的构成，是以占有、使用、收益等权能作为要素。而海域使用权的构成，一方面以占有、使用、收益等权能作为要素，另一方面同时并存着在特定海域内从事盐田和深海养殖作业等权利与在同一海域内的地下使用权（如铺设电缆）两种要素。（三）海域使用权属于具有公法性质的私权。主力说认为，依据规范该行为的法规，并非任何一般人皆可成为该行为的权利或者义务主体，而必须并且仅能由统治权主体或者行政官署担当其权利或者义务的主体的，该法规为公法法规，依该法规所为的行为，为公法行为。反之，依规范该行为的法规，一般人亦可成为该行为的权利或者义务主体，并不以统治权主体或者行政官署为限的，该法规为私法法规，依据该法规所为的行为，是私法行为。⑥传统的用益物权为私权，主要是物权人自己利益的法律上之力，原则上可自由处分，为继承的标的物，可被强制执行。而海域使用权一方面作为用益物权，另一方面因其往往事关社会公共利益、国家战略利益，在取得、转让、行使等方面被课以种种公法上的义务，法律对海域使用权设置不少管理监督规定，所以又具有公法性质。
正确认识海域使用权与传统用益物权的区别，其意义在于：（一）为了使民法已有的用益物权概念体系不遭到破坏，同时突出海域使用权作为新型用益物权的特征，使整个物权体系在保持传统的同时兼顾现代社会发展的需要，在立法体例上不宜将海域使用权纳入民法典物权编范畴，而应该将其纳入作为特别法的海域使用法予以调整。⑦（二）海域使用法针对海域使用权的特征制定了不同于传统用益物权的法律规则，使海域使用权在客体、内容、效力范围、设定等方面不同于传统用益物权的特殊性非常明显了。根据特别法优于普通法的原则，海域使用权的取得、转让和行使应当优先适用海域使用法的规定，只有在海域使用法没有规定时，才考虑适用民法典的规定。不过，必须注意的是，海域使用权作为对传统用益物权的新发展，并未改变传统用益物权的固有属性。为保持民法典物权体系的和谐，必须协调好海域使用权与相关物权制度的关系，使它们之间相互衔接和配合，形成由物权基本法（民法典）与特别法（海域使用法）共同构成的逻辑完整、条理清晰、结构合理的民法物权体系，以共同维护物的归属和流转秩序。“在物权法中不直接规定这些物权类型，但在物权法总则编的设计中要给这些物权的存在和发展留下适宜空间，即这些物权仍适用物权法总则的规定。”⑧

三、海域使用权的设定

依民法理论，物权的设定实行法定主义，物权的种类和内容由法律统一地确定，不允许根据当事人的意思自由地决定。海域使用权作为用益物权，其种类和内容理应由法律予以严格规定。但是，由于海域的使用范围无限广泛且不断拓展，利用方式不同内容必然迥异，海域使用权的设定实行法定主义，应当通过海域使用法设计出民事主体通过法律行为创制海域使用权必须具备的程序要件。这样，一方面照顾了海域使用法对海域使用权设定的强制要求，有效地保障了交易安全;另一方面为海域使用权的设定提供了开放性的法律结构，使海域使用法能够适应海域开发利用不断发展的时代节拍。基于以上考虑，海域使用法对海域使用权的设定应重点规定如下两项制度：
（一）海域使用审批制度
多年来，海域使用审批权限不清，导致管理政出多门，廉价甚至无价出让海域使用权，开发秩序混乱，用海纠纷频发，造成国有资源性资产大量流失，局部海域生态环境恶化，有些资源甚至面临灭绝的危险。我国海域管理实践和海域使用活动中存在的上述问题证明，国家管辖海域作为一个整体，多头分散管理模式不利于海域的合理利用，不利于维护国家和海域使用者的合法权益。要实现海洋经济的协调发展，维护正常的海域开发利用秩序，必须对全国海域开发利用实行统筹协调管理。海域使用审批制度是海域使用法的一项基本法定制度，也是海洋行政管理部门履行行政职责的具体体现。海域使用权的设定首先应当贯彻这一制度。
具体而言，海域使用审批制度包括以下内容：
1.海域使用审批原则。海域使用实行分级审批，并应当遵循以下原则：有利于维护国家安全；有利于海域整体功能的发挥和各种使用的协调发展；有利于海域及其资源的持续利用；有利于保护海域生态环境和资源；有利于保护海域的自然景观；有利于维护人民健康和生命财产安全。
2.海域使用审批权限。下列项目用海，应当报国务院审批：（1）填海50公顷以上的项目用海；（2）围海100公顷以上的项目用海；（3）不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海；（4）国家重大建设项目用海；（5）国务院规定的其它项目用海。前例以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。这样，明确了中央和地方人民政府的各自权限，坚持海域使用审批权限既要适当集中、又要适度放权的原则，根据用海项目对海域属性的影响程度区别对待，坚持有宽有严、宽严适度的原则，使海域使用审批即要合理分类、实行用途管理，又要确定一定规模。
3.海域使用可行性论证。为防止海域使用“过度”，海域使用应当实行可行性论证制度。交通、工业、矿业、旅游、服务业、围海和填海、电缆管道及排污等可能改变海域属性，影响海洋生态环境和其它开发活动的用海项目，应当按照有关规定拟定海域使用可行性论证报告书编写大纲，经有关海洋行政管理部门审查认可后，编报海域使用可行性论证报告书。对海域资源生态环境以及相关产业影响较小，并且符合海洋功能区划的海域使用项目，经有关海洋行政管理部门审核同意，可以简化手续，填报海域使用可行性论证报告表。海域使用可行性论证报告书由海洋行政管理部门组织成立的论证委员会进行评审；海域使用可行性论证报告表由海洋行政管理部门进行审核。
4.海域使用权的取得。海域使用申请经依法批准后，由海洋行政管理部门向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日，取得海域使用权。通过招标或者拍卖方式取得海域使用权时，由海洋行政管理部门制订招标或者拍卖方案，报有审批权的人民政府批准后组织实施。招标或者拍卖工作完成后，海洋行政管理部门依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务，海域使用权人在使用海域期间，未经依法批准，不得从事海洋基础测绘；海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政管理部门。海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。
（二）海域有偿使用制度
多年来，我国海域无偿使用制度对促进沿海地区经济的繁荣和海域开发利用曾起了积极作用。但是，亦出现了一些新的情况和问题，如一些沿海地区擅自占用或者出让、转让、出租海域，无偿使用海域现象突出，不仅造成国有海域资源性资产流失，而且加剧了乱占海域、乱围乱垦事件的发生，造成海洋资源衰退，海洋环境恶化，严重影响海域资源的合理开发和可持续利用。在市场经济不断发展的今天，海域正以一种商品形式进入到我国经济运行过程中，实行海域有偿使用制度势在必行。通过运用经济杠杆，直接调整和影响海域使用者的经济效益，促进海域的合理开发利用，有利于增加国家财政收入和拓宽开发利用海域的融资渠道，实现投入、回收、再投入的良性循环。这样，不仅有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域使用中的资源浪费和国有资源性资产流失。具体而言，海域有偿使用制度包括以下内容：
1.海域有偿使用制度的适用范围。单位和个人使用海域，包括非公益性港口和码头及其附属设施、旅游设施、养殖（含渔民个人海水养殖）、盐田、采矿及油气开发、管道铺设、排污倾废、围填海等海洋工程和设施，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。但下列用海，免缴海域使用金：（1）军事用海；（2）公务船舶专用码头用海；（3）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；（4）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。下列用海，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：（1）公用设施用海；（2）国家重大建设项目用海；（3）养殖用海。海域使用金的本质是海域所有权人凭借海域所有权取得的经济利益。但是应当明确，我国现阶段海域使用金并非海域使用权商品价值的真正表现形态，而只是国家凭借其海域所有权人身份分割的一部分利益的行为，属于国家和海域使用权人的利益分配范畴。
2.海域有偿使用的时间限制。在我国，海域使用的期限采法定主义，即法律强行规定不同类型海域使用权的有效期限。海域使用权最高期限，按照下列用途确定：（1）养殖用海15年；（2）拆船用海20年；（3）旅游、娱乐用海25年；（4）盐业、矿业用海30年；（5）公益事业用海40年；（6）港口、修造船厂等建设工程用海50年。海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前两个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。这样，就可以避免海域使用权内容的僵硬，有利于随着海洋环境的变化和海洋经济的发展，每隔一定时间，对海域利用加以规划，对海域使用权的主体及内容加以检讨，以合理设置海域使用权，达到海域的综合利用和海洋经济、生态、社会效益的充分发挥。
3.海域使用权的收回。因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，但对海域使用权人应当给予相应补偿。

四、海域使用权的效力

为确保物权人直接支配标的物、享受物权利益的圆满状态不受侵害，大陆法系各国法律赋予了物权某些特定的保障力。这些特定的保障力被民法学者称为物权的效力。⑨《海域使用管理法》第二十三条第一款规定：“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”海域使用权作为物权的一种，具有物权的一般效力和自己的特殊之处。
（一） 海域使用权的排他效力
排他效力指在同一标的物上不容许两个以上同一内容或者性质的物权同时存在。依此效力，第一，排斥他人在未经海域使用权人允许且无其他法律根据的情形下，对海域的占有、使用、收益和处分的行为，当海域使用权受到侵害时，海域使用权人有权请求法律保护，包括请求停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状和赔偿损失等。 这种排他性，不仅对抗第三人，而且可以对抗所有权人。第二，在同一海域内不得同时并存两个以上性质不相容的同种或者异种的海域使用权。当然，个别情形下亦有例外，区分海域使用权即为典型。所谓区分海域使用权，是指在同一海域地上地下垂直地存在两个以上的海域使用权。如某单位依法取得一定海域的使用权，在该海域内从事海上养殖作业；另一单位因通信需要，亦依法取得该海域的地下使用权，在该海域地下铺设电缆。之所以出现这种现象，是因为将海域使用权的客体立体化，既着眼于客体的水平方向，又注意到客体的垂直方向，以满足权利主体乃至整个社会生活较复杂、高效益的要求。它照顾到了权利主体需要与负担能力的平衡，符合客体的物理性能结构和交易实际，体现了物尽其用的效益原则。所以，区分海域使用权与海域使用权的排他效力并无抵触，仍是海域使用权排他效力的体现，是同一海域内存在着数个海域使用权呈上下排列的现象。必须注意的是，在区分海域使用权的情形下，应当依民法规定处理好相邻关系。⑩《海域使用管理法》第二十三条第二款规定：“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。”
（二）海域使用权的优先效力
它包括对外优先效力和对内优先孝力两个方面。物权的对外优先效力指物权与债权同时并存时，物权具有优先于债权的效力。依此效力，海域使用权与债权同时并存时，无论两者成立的先后如何，海域使用权均有优先于债权的效力。依照规定，在海域使用法实施以前，已经使用海域的单位和个人，应当向海洋行政管理部门提出海域使用确权申请，经审核符合海域使用法规定的，由地方各级人民政府登记造册，核发证书，确认海域使用权。以出让等有偿方式确认的海域使用权年限届满，海域使用者需要使用海域的，应当于届满三个月以前依法重新办理海域使用申请手续，经批准办理海域使用确权手续后，可继续行使海域使用权。物权的对内效力指物权相互之间的效力。根据民法理论，同一标的物有两个以上内容或者性质相同的物权存在时，成立在先的物权原则上优先于成立在后的物权。依此效力，海域使用者在依法取得使用权的海域内设定两个以上内容或者性质相同的物权（如抵押权）时，登记成立在先的物权优先于登记成立在后的物权。
（三）海域使用权的追及效力
追及效力指物权成立后，物权的标的物不论辗转入何人之手，物权人均得追及物之所在，请求占有人返还原物。依此效力，海域使用权依法设定后，不论被何人不法侵占，海域使用者均得主张其权利，将不法占有人驱逐出该海域或者请求不法占有人返还其占有的财产。
（四）海域使用权的物上请求权
物上请求权指当物权的圆满状态受到侵害或者有被侵害之虞时，物权人得请求对方为一定行为或者不为一定行为，以排除或者预防妨害。依此效力，海域使用权被他人不法侵害时，海域使用者得请求停止侵害；海域使用权的行使存在有障碍时，海域使用者得请求排除妨害；海域使用者在已依法取得使用权的海域内的财产遭受损害时，得请求修复，以恢复原状；海域使用权有被侵害之虞时，海域使用者得请求排除妨害；在上述前三种情形下，不法侵害人的侵权行为造成经济损失的，海域使用者得请求损害赔偿。《海域使用管理法》第四十四条规定：“违反本法第二十三条规定，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼；造成损失的，可以依法请求损害赔偿。”

参考文献：
共青团中央



跨世纪青年人才工程实施纲要

（一九九五年十一月十七日）



　　为深入贯彻党的十四届五中全会精神，进一步协调全团行动，全面实施跨世纪青年人才工程，共青团中央特制定《跨世纪青年人才工程实施纲要》。

　　一、指导思想

　　党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，提出了今后15年的奋斗目标和主要任务，是指引全国人民胜利跨入二十一世纪的宏伟蓝图，也是青年一代在跨世纪进程中团结奋斗、建功立业的行动纲领。全面实施跨世纪青年人才工程，对于共青团深入贯彻党的十四届五中全会精神，把青年一代的积极性和创造性凝聚到实现今后15年奋斗目标的伟大事业中去，更好地在我国经济建设和社会发展中发挥生力军作用，具有十分重要的意义。

　　全面实施跨世纪青年人才工程，是实行两个具有全局意义的根本性转变对共青团提出的必然要求。《建议》提出，要实行经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。这是实现今后15年奋斗目标的关键所在。实行这两个转变，都需要依靠科技进步和提高劳动者素质，需要千百万各行各业、各级各类的跨世纪人才。青年是我国改革和建设的生力军，青年的整体素质如何，直接关系到国民经济的持续、快速、健康发展。全面实施跨世纪青年人才工程，着眼于开发青年中蕴藏着的巨大人力资源，发挥青年人才的作用，以全新的面貌投身改革开放和现代化建设，推动国民经济整体素质和效益的显著提高。

　　全面实施跨世纪青年人才工程，是我国赢得未来国际竞争主动权的历史任务赋予共青团的重要职责。我国的跨世纪发展，是在国际间综合国力竞争日趋激烈的背景下进行的。在科学技术日新月异、知识更新不断加快的时代，综合国力的竞争集中表现为经济和科技的竞争，归根到底是人才的竞争。只有着眼未来，尽快造就一支门类齐全、规模宏大、素质较高的跨世纪人才大军，我国才能在激烈的国际竞争中立于不败之地。与跨世纪发展的时代要求相比，青年人才数量和质量的现状亟待改善。全面实施跨世纪青年人才工程，立足于帮助广大青年提高艰苦创业的能力和才干，推动科教兴国战略的实施，为我国在国际间经济和科技的竞争中掌握主动奠定人才基础。

　　全面实施跨世纪青年人才工程，是共青团培育一代跨世纪的社会主义合格公民，为经济建设和社会发展服务的现实途径。党的十四届五中全会提出，要培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，特别强调要提高青少年的素质。按照“四有”的要求教育引导青少年，把他们培养成经济建设和社会发展的有用之材，是共青团的重要职责，也是团的工作优势所在。跨世纪青年文明工程开展的群众性精神文明建设活动，跨世纪青年人才工程开展的群众性学习实践活动，都有助于使青少年的思想道德素质和科学文化素质得到提高。两项工程各有侧重，相互促进，能够体现共青团在物质文明建设和精神文明建设中的独特作用。全面实施跨世纪青年人才工程，有利于充分发挥团的工作优势，切实落实培育社会主义合格公民的任务，有力地促进我国经济和社会协调发展。

　　全面实施跨世纪青年人才工程的指导思想是：以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，以党的十四届五中全会精神为指针，以我国跨世纪发展和实施科教兴国战略对人才的总体需求为基本依据，面向全体青少年，培养合格的青年劳动大军，造就大批优秀的跨世纪青年人才，培育一代有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，广泛调动青年的积极性，为国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步服务，为实现“九五”计划和2010年远景目标而努力奋斗。

　　二、工作方针

　　在跨世纪青年人才工程的实施过程中，要坚持以下工作方针：

　　1.以经济建设为中心，带领青年为实现今后15年的奋斗目标建功成才。深入贯彻党的十四届五中全会精神，用跨世纪的宏伟目标动员、激励青年，投身艰苦创业的伟大实践，根据实现“九五”计划和2010年远景目标对人才的迫切需要，培养各级各类跨世纪人才。

　　2.按照“四有”的要求，把思想道德教育贯穿在实施跨世纪青年人才工程的全过程中。用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论教育青年，增强坚持党的基本路线、基本方针的自觉性，构筑青年一代的精神支柱，树立正确的世界观、人生观、价值观，切实提高青少年的思想道德素质。

　　3.牢固树立“科学技术是第一生产力”的思想，引导和促进青年不断提高科学文化素质。在青年中形成崇尚科技、尊重知识的良好风气，使学习现代科技知识、掌握职业技能成为广大青年的自觉追求，努力形成与新科技革命发展步伐相适应的新的素质。

　　4.强调创业与成才的有机结合，体现共青团在实践中育人的特色。在创业的实践中培养人才，用实际的贡献衡量人才，带领广大青年在生动的岗位实践、社会实践活动中增长才干，团结凝聚已经涌现出的青年人才在实践中创造更大的业绩，影响和带动更多的青年发愤成才。

　　5.在人才的培养上下硬功夫，为青年成长与成才提供切实有效的服务。为青年参加职业技能和专门知识培训创造条件，为青年人才成长铺路搭桥，使广大青年通过共青团的各项服务得到收获，不断进步。

　　6.努力用办事业的方式，形成共青团培养人才的良性机制。在落实培养人才各项基本任务的过程中，集中全团力量，实现重点突破。坚持不懈地抓好培养人才的基础工作，创建有效的运行机制与稳固的工作依托，为人才培养提供必要的保障。

　　7.广泛挖掘社会资源，营造青年人才成长的良好社会环境。利用共青团的社会联系和社会影响，调动社会各方面的力量，关心、支持青年人才成长，为他们发挥作用创造广阔的舞台。

　　8.坚持从实际出发，把跨世纪青年人才工程建设成开放性的工作体系。尊重基层和青年的首创精神，鼓励各地团组织不断开拓新领域，创造新经验，取得新进展，使共青团培养人才的过程更加富有活力。

　　三、总体目标和基本任务

　　跨世纪青年人才工程的总体目标是：培养数以千万计的企业青年岗位能手和农村青年致富带头人，举荐数以十万计的优秀青年人才，建设宏大的跨世纪人才后备队伍，引导广大青少年健康成长为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，造就一支堪当重任的跨世纪青年人才大军。

　　各级团组织要采取有力措施，认真落实跨世纪青年人才工程的以下基本任务，推动本工程总体目标的实现。

　　1.帮助青少年提高思想道德水平。发挥共青团开展青少年思想教育工作的优势，致力于进一步坚定广大青少年走建设有中国特色社会主义道路的信念，提高他们的思想道德素质，做跨世纪的社会主义合格公民。要以青少年公民素质教育为主要抓手，与跨世纪青年文明工程紧密衔接，继续运用业余党校、业余团校和青年志愿者、青年文明号、青年文化园。大学生社会实践、中学生实践教育等有效形式，对青少年进行生动活泼的思想道德教育。

　　2.提高青年劳动大军的整体素质。面向广大青年劳动者，致力于普遍提高他们的文化知识水平和技术熟练程度，以适应建立社会主义市场经济体制、转变经济增长方式对劳动者素质提出的要求。要通过开展培养青年岗位能手活动，大幅度提高企业青工的实际操作水平和技术等级；通过开展培养青年星火带头人活动，推进共青团服务万村脱贫致富奔小康行动，增强广大农村青年科技致富的能力；通过实施百城市青年计算机知识和技能等级考试（CRE）达标行动等，推动青年学习现代专项知识技能；通过开展社区青年职业技能培训，帮助待业青年、下岗青年和务工青年提高就业能力；通过开展“东西互助一劳务协作”活动，为贫困地区培养一大批掌握脱贫致富本领的青年；通过组织实施中国大中学生志愿者扫盲与科技文化服务行动，帮助青年农民学习文化基础知识和农村实用技术。

　　3.加速规模宏大的青年专门人才队伍的形成。着眼跨世纪发展对人才提出的更高要求，致力于完善青年人才的综合素质，使一批跨世纪的青年学术带头人、技术带头人和其他优秀专门人才迅速成长。要通过举办高层次的培训、研讨和国际交流活动，为青年专门人才开阔视野、提高专业素养服务；通过扶持高科技战线的优秀青年人才创办科技实业，推动他们走向国民经济主战场，参与国际高科技竞争；通过表彰、宣传、推荐优秀青年人才工作，进一步发挥他们的聪明才智。同时要通过理论学习、知识培训、实践锻炼等手段，全面提高团干部队伍的素质。

　　4.促进人才后备队伍的成长。配合教育机构，致力于帮助在校学生打下扎实的文化知识基础，提高参与社会实践的能力，培养良好的心理素质，成为德、智、体等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。要通过施大学生跨世纪素质发展计划，促进大学生知识与能力的协调发展；通过开展中学生实践教育活动，帮助中学生掌握一些经济建设所需要的基本知识和实用技能，尤其要与国家推行的“绿色证书”制度相衔接，推动农村中学生学习农村实用知识；通过实施跨世纪中国少年雏鹰行动，重点开展“五自”学习实践活动和“手拉手”互助活动，普遍提高广大少年儿童的生存与发展能力。要积极开展“保护明天”行动，为未成年人健康成长创造良好的社会环境；继续实施希望工程，帮助贫困地区失学少年儿童回到校园。

　　四、重点推进工作

　　全团要在认真落实跨世纪青年人才工程各项基本任务的过程中，重点推进青少年公民素质教育、培养青年岗位能手、培养青年星火带头人、实施大学生跨世纪素质发展计划、举荐优秀青年人才和杰出青年、提高团干部队伍素质等六项工作，形成强劲的工作导向和有利的社会氛围。

　　1.青少年公民素质教育

　　青少年公民素质教育旨在引导广大青少年努力具备与我国的法律制度、政治制度和社会制度相适应的品德、知识、技能、情感，成为跨世纪的社会主义合格公民。开展公民素质教育，要以爱国教育、责任教育、公德教育和人格教育等为主要内容。主要目标是：使青少年通过爱国教育，了解历史，了解国情，树立为国家富强、民族振兴而奋斗的远大理想；通过责任教育，懂得公民的权利和义务，增强对国家、民族、社会的责任感，提高民主素质和法制观念；通过公德教育，培养高尚品德，遵守社会公德和职业道德，关心公益事业，养成文明习惯；通过人格教育，塑造健全的人格、健康的心理和坚强的意志品质，培养敬业创业精神，增强创造才能和团结协作意识。

　　开展公民素质教育，要在充分利用共青团已有的教育手段和载体的基础上，不断创造适合当代青少年特点的新手段、新载体。利用国家法定节假日和其他民族传统节日，举行具有相应教育内容的礼仪性活动，逐步形成较为系统的礼仪制度；依托青少年教育基地和活动阵地，开展情景性、趣味性的公民素质训练营活动；借助跨世纪中国少年雏鹰行动、中国青年志愿者行动等，丰富公民素质教育的形式。特别要规范和普及18岁成人仪式教育活动，以向年满16周岁公民发放身份证为活动的起点，使成人意识教育与中学德育教学相衔接，组织适龄青年参加一定量的志愿服务工作，为年满18周岁的青年举行庄重的成人仪式。

　　2.培养青年岗位能手

　　培养青年岗位能手活动旨在促进城乡企业适应经济增长方式的转变和建立现代企业制度的改革，围绕培养岗位文明、增强岗位技能、提高岗位效益，造就一支以青年岗位能手为骨干的跨世纪企业合格劳动大军。主要目标是：每年培养200万名青年岗位能手，到2000年累计培养1000万名，并使青工的实际技术水平普遍提高2-3个技术等级。

　　在城乡企业特别是国有大中型企业中全面开展培养青年岗位能手活动，要以企业岗位责任制为基础，根据不同工种，制定相应的青年岗位能手规范；把岗位技能培训作为中心环节，以青工培训基地为依托，采取拜师学技、模拟训练、推广先进操作法、岗位练兵、技术比武、“五小”活动等方式，开展多层次、全方位的岗位技能训练；组成由企业相关部门参加的岗位能手考核小组，进行定期考评；积极参与监督有关奖励政策的落实。

　　3.培养青年星火带头人

　　培养青年星火带头人活动旨在贯彻加强农业、全面发展和繁荣农村经济的战略要求，推动农村科技进步，使一大批不同层次的跨世纪农村科技人才加速成长。主要目标是：如实完成《培养青年星火带头人活动五年推进计划》，每年组织1000万名农村青年参加实用技术培训，每年培养12-15万名青年星火带头人，到2000年累计培养100万名，并使农村青年普遍掌握1-2门农村实用技术。

　　开展培养青年星火带头人活动，要在培养上下功夫。围绕当地经济发展规划和主导产业，选择具有普遍性、关键性的技术项目开展培训、推广工作；利用各种技术培训基地和设施，努力拓宽培训渠道，组织农村青年参加系统的实用技术和经营管理知识学习；积极创造条件，为青年星火带头人提供信息、技术、资金、生产资料等方面的服务，鼓励并扶持他们承担星火项目和其他技术推广项目；注重发挥青年星火带头人的技术辐射作用，带动广大农村青年走科技致富的道路，推动共青团服务万村脱贫致富奔小康行动的深入发展。

　　4.实施大学生跨世纪素质发展计划

　　实施大学生跨世纪素质发展计划旨在推动大专院校学生增强社会责任感、适应力和创造力，完善智能结构，造就一支跨世纪的专门人才后备队伍。主要目标是：从1996年起，使参加素质发展计划的在校大学生数逐年递增10％，到2000年累计达到150万人以上。

　　实施大学生跨世纪素质发展计划，要着力开辟有效途径，为大学生提高素质、全面发展创造条件。组织大学生学习邓小平同志建设有中国特色社会主义理论，加大“推优”工作力度；以科技文化服务为主体广泛开展社会实践活动，为大学生提供更为务实的实践锻炼机会；大力推进大学生课余学术科技活动，扶持大学生科技社团，开展与全国“挑战杯”竞赛相衔接的具有各校特色的届次化竞赛活动，引导大学生积极参与科技发明和科技成果转化工作；举办以现代专项知识技能为主要内容的课外培训，扩大大学生的知识面；组织更多的大学生参与校园社会工作，推动自我服务、自我管理、自我教育规范化、制度化；采取科学的指导、评估手段推动这一计划的实施，尝试颁发“素质发展资信证书”，使之逐步成为大学毕业生就业的具有社会信誉的凭证。

　　5.举荐优秀青年人才和杰出青年

　　举荐优秀青年人才和杰出青年的工作旨在促进更多的青年人才脱颖而出，为广大青年成长与成才树立榜样，推动全社会形成关心青年人才成长的良好氛围，不断壮大跨世纪优秀青年人才队伍。主要目标是：每年在科技界、企业界及各行各业中推举一批优秀青年人才，到2000年全国累计推举出10万名。

　　开展举荐优秀青年人才和杰出青年的工作，要从培训、扶持起步，帮助更多的青年人才优化知识结构和能力结构，进一步发展事业；通过人才评选过程，广泛发现优秀青年人才；通过表彰奖励，对优秀青年人才和杰出青年的成就进行社会评价和认定；通过有计划的宣传报道，提高优秀青年人才和杰出青年的公众认同度。在以上工作的基础上，注重汇集优秀青年人才和杰出青年的信息资料，有组织有步骤地向组织人事部门和社会有关方面介绍他们的工作能力、业务成就、发展方向，努力把他们推上重要的工作岗位，并做好推荐后的追踪调查和服务工作。团中央要与全国青联、全国学联一起，推动优秀青年人才和杰出青年举荐体系的完善，逐步建立稳定、规范的人才举荐制度。各省、地级团委要认真抓好本地优秀青年人才和杰出青年的举荐工作，在举荐的各个环节上采取切实措施，形成青年人才辈出的局面。

　　6.提高团干部队伍素质

　　全面实施跨世纪青年人才工程，必须提高团干部队伍的素质。要加强团干部的理论学习和党性修养，使他们进一步坚定正确的政治方向，学会运用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论来解决实际问题，不断提高政治思想水平；创造条件，帮助团干部学习社会主义市场经济知识和现代科学、文化、管理知识；完善团干部挂职锻炼、上下交流制度，促进团干部在内地与沿海、机关与基层、团的岗位与党政部门及企事业单位之间挂职交流的实践中经受缎炼，增长才干。

　　五、机制建设

　　为保证跨世纪青年人才工程的顺利实施，全团要大力加强机制建设，形成共青团培养人才的有力保障和有形依托。　　1.创造培养青年人才的政策环境。要认真研究、正确运用有关现行政策，并根据人才培养的需要，积极与有关方面联合制定相应政策。要使本工程的各项工作措施与政府的相关政策、法规接轨，与基层的规章制度配套，成为政府行为、社会行为和行业行为。

　　2.加强青少年知识技能培训基地建设。要建设以基层培训基地为基础，全国、省、地级示范基地为龙头的多层次、多种类的知识技能培训网络。主要是：根据提高青年劳动大军素质的需要，建立青工岗位训练基地、农村青年星火技术培训和推广基地、社区青年职业技能培训基地、现代专项知识技能培训基地等；根据培养青年专门人才的需要，建立跨世纪青年人才培训中心，并成立相应的青年专业协会和有关中介服务机构，发挥它们的培训和其他服务功能；适应改革开放对人才成长的新要求，积极拓展境外研修、智力引进培训和国际交流服务的领域。要依靠政府有关部门的支持，联合高等院校、科研单位，调动基层单位的积极性；要充分挖掘共青团自身潜力，努力拓展各级团校（青年政治学院、青年干部管理学校）面向青少年开展专业知识技能培训的功能，发挥青少年教育基地、活动营地、青少年宫（家）及其他校外教育阵地的作用；要加强师资队伍建设，形成青少年知识技能培训的教材体系，不断开发新的培训项目。

　　3.筹建跨世纪青年人才工程发展基金。要积极争取各级政府的资金支持，广泛吸纳社会各界的赞助、捐资，多渠道、多形式地筹措资金，逐步建立统一的跨世纪青年人才工程发展基金，为本工程各项工作的开展提供稳定的资金支持。

　　4.完善青年人才表彰奖励机制。要制定评审、表彰、奖励条例，使共青团对青年人才的评选、表彰、奖励具有规范性和科学性。要增强“中国十大杰出青年”评选的权威性和代表性，并逐步形成以“中国青年科学家奖”、“全国青年科技标兵”、“中国青年科技创业奖”、“全国青年岗位能手”、“全国优秀青年企业家”、“全国农村青年星火带头人”、“全国优秀青年乡镇企业家”、“全国三好学生”、“全国优秀共青团干部”、“全国优秀共青团员”、“全国十佳少先队员”等为各类别全国级青年荣誉奖励及称号的人才表彰体系。

　　5.建立跨世纪青年人才工程信息库。信息库要通过传播媒介广泛宣传优秀青年人才的成就和业绩，推动社会重视青年人才；定期向有关方面和社会各界传递青年人才信息，为举荐优秀青年人才服务；与社会人才中介机构建立工作联系，开辟青年人才交流的渠道；形成综合统计数据和资料，为实施本工程提供信息咨询、决策参考和发展预测。

　　跨世纪青年人才工程是我国跨世纪发展进程中共青团的重点工作之一。全团要进一步强化为党和国家的工作大局服务、为广大青年成长与成才服务的意识，在团中央的统一领导下，形成合力，全面实施跨世纪青年人才工程。要根据本纲要的整体规划，明确各条战线在实施跨世纪青年人才工程中的具体责任，进一步设计、组织好各条战线的工作，制定并认真完成年度推进目标，确保人才培养任务的落实。各级团委要因地制宜，突出重点，对本纲要提的目标进行分解和细化，制定相应的推进计划，采取有力措施，把跨世纪青年人才工程的各项主要任务落实到基层。