摘要：《民事诉讼法》第55条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”在我国建立公益诉讼制度，是维护国家利益和社会公共利益的客观需要，是完善我国诉讼制度和法律监督制度的必然要求，也是与国际交流的客观需要。
关键词：检察机关 公益诉讼 主体 范围 程序
一、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性
从我国现行的宪政体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。
（一）公益诉讼的界定
公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定。
公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过诉讼程序进行审判，以维护社会公共利益的一种诉讼法律制度。根据这一定义，我们可以看出公益诉讼与其它诉讼显著不同的地方是其中的权利义务连接点变成了“社会公共利益”，而不是“当事人利益（直接利害关系）”。
那么，到底什么是“社会公共利益”？德国学家耶林这样解释：“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益”。在当今的理论体系中，有关公共利益的解释和理论还有很多，但有一点是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多数人的共同利益，它具有广泛的社会基础，它的显著特点是公共性。
由此，本文认为共诉讼应当包括以下几类：国有资产流失案、环境保护案、影响公序良俗案、破坏社会经济秩序案等。
（二）立法机关、审判机关、行政机关无法履行此职责
从我们国家现行的宪政体制来看，立法机关是我们国家最高权力机构，享有最高的立法权，通过立法将审判权、检察权、行政权分别赋予人民法院、人民检察院和人民政府三个机构。从现行的体制和实践来分析，立法机关是监督机关，但它针对的仅仅是一般监督，无法对具体的案件一一进行个别监督，立法机关没有条件，也没有必要行使具体的监督权。针对公益诉讼这样的侵犯国家和社会公共利益的事例，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。
根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。
我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入到社会生活的各个方面。在公益诉讼中，其中很大一部分案件的被告就是行政机关。在我国各个地方、各个级别的行政机关都拥有一个共同的上级，那就是各级人民政府。如果将公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。
（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性
1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提起诉讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。
2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。在我国，关于检察权的争论一直就没有停止过，现在比较流行的说法主要有以下四种：一是主张行政权说，认为检察权就是行政权；二是主张司法权说，认为与西方的司法权一样，与法院共同行使，只是与其分工不同而已；三是主张行政司法双重属性说，认为检察权兼有行政权与司法权双重属性；四是主张法律监督权说。
我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具体国情和司法宪政的特点出发。我们国家的宪政体制与西方的“三权分立”不同，因此不能把西方的理论生搬硬套。我国的政体是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民并由人民代表大会统一行使。我国宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，行使监督权。这是我国最高法律宪法对检察机关的定性，我们必须在这一基本背景下分析检察权的性质。检察机关的监督权是一种广泛而又抽象的权力，其主要职责是根据宪法的授权以保障法律的正确、统一实施。在公益诉讼中，某些行政单位本身违法、某些组织机构不积极履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。
3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），使之成为本国法律体系的有机组成部分，为本国所用。法律移植的范围，一是外国的法律，二是国际法律和惯例，通称外国法。从法制的现代化、法的发展的不平衡性、市场经济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。
现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。
二、我国人民检察院提起公益诉讼的范围：
1、国有资产流失案件
我国社会经济制度是社会主义公有制经济制度，在此之上再建立起其他的各种制度。因此，保护国有资产，就是维护国家的根基，维护整个社会制度赖以存在与发展的基础。多年以来，我国对国有资产的保护，一直过多的依赖于行政手段，迟迟未建立起有效的司法保护制度。近几年随着社会主义市场经济向深层次的发展，出现了许多的新型问题，国有资产的流失大多是在企业的改制、资产重组、投资、转让、财产处分等重大民事活动中造成的，即通过一种貌似正当的民事法律行为的形式发生的。这种情况仅仅依靠行政手段，不仅难以进行规制，而且即使规制了也难以追回已经流失的国有资产。社会的发展要求法治渗透社会的各个方面，采用行政的手段已经不能有效的保护国有资产。由此出现了1997年我国首例由检察机关作为原告而提起的公益诉讼案件，即河南省方城县人民检察院向法院提起要求确认方城县工商局独树镇工商所转让国有资产无效案件，就是为了保护国有资产而提起。因此，建立人民检察院在公益诉讼中的主体地位，可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。
2、环境污染案件
改革开放以来，我国社会经济取得了翻天覆地的变化，在大力发展我国的经济的同时，保护环境与发展经济出现了剧烈的冲突。以牺牲环境来发展经济，损害公共利益的现象层出不穷。环境污染不仅使公众人身受害，而且给国家造成了很大的经济损失。这不仅涉及企业为了一己之私片面追求自己的经济效益，而且还涉及一些地方政府为求政绩，也片面追求地方经济的发展，对由此而造成的环境污染持放任不管的态度。因此由行政机关对这些现象进行管理明显会出现规制不力的情况。而且行政机关只能采取行政手段，例如责令停产、罚款等手段对造成污染的企事业单位进行处罚，而不能对受害公众进行补偿。实践中，受害人个人因环境污染提起的诉讼屈指可数，这不仅是因为受害人无法有效确认环境污染造成的损害，而且要为提起此类诉讼准备相关的证据，需要非常多的专业知识，这对公民个人而言难度是非常大的。环境污染类案件的受害人一般都具有群体性，如果依靠公民个人诉讼来保护他们的权利，也会造成司法资源的浪费。因此，为了维护人们正常的生存环境，实现可持续发展，对环境污染案件，由人民检察院向法院提起民事公益诉讼，具有专业性和整体性，能避免公民个人起诉无力的状况，这是最有利于保护社会公利益的方法。
2010年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理温家宝代表国务院向大会作了政府工作报告，其中也强调了对环境进行保护的问题。环境污染案件作为同时直接损害国家利益和社会公共利益的案件，应该在司法活动中得到充分的重视。
3、市场垄断案件
市场垄断会造成对国家经济发展的破坏，其最直接的受害人则是消费者。所以各国均将这类案件作为损害公益的案件。国家对垄断行为加以干涉最早追溯到美国1890年通过的谢尔曼反托拉斯法，最近具有很大影响的案件则是美国司法部联合十九个州检察官指控微软公司违反反托拉斯法一案。与其他国家不同，我国的容易形成市场垄断地位的公司，例如水、电、通讯、交通运输、邮政等，一般都具有“国有”色彩。这些企业凭借其垄断地位，时常出现损害消费者利益的情况。而普通的消费者对此无法知情或者知情也无力与之抗争，只能接受。虽然我国已经出台反垄断法，但是消费者是无力运用该法来维护自身权益的，所以，由人民检察院通过司法途径来维护广大消费者和国家的利益，比起行政手段更为彻底，也能够使受损消费者获得补偿。
基于社会现实处于不断变化发展的过程之中，可以考虑在规定了以上三类案件之外设立一条“兜底条款”，如“其他对公共利益造成重大损害的案件”，通过赋予司法机关自由裁量的权力，防止法律的疏漏或滞后。但在适用这一条款的同时，也要注意避免民事公益诉讼滥诉的情况发生。
在立法赋予人民检察院对以上案件的诉讼权利的同时，也要考虑赋予普遍民众提起民事公益诉讼的权利。这样不仅是对人民检察院被限制的诉讼权利的补充，更是有利于使民众形成通过法律维护自身权利的意识，将法治观念深入民心。
三、检察机关提起、参与公益诉讼的方式
针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。
本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独起诉、督促起诉和支持起诉等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独起诉的方式提起诉讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促起诉，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持起诉的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。
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景县人民检察院 刘志勇 葛大彬