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关于法的本质的再认识——试论经济性是法的本质属性之一/傅孙满

时间:2024-05-20 22:29:16 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9086
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关于法的本质的再认识
——试论经济性是法的本质属性之一

傅 孙 满

关于法的本质的认识,是与法的定义有关的。在法学的发展历史进程,不同的法学家从不同的角度对法进行了各种的定义,并由此而得到不同的有关法的本质的定义。传统上我们把它们分为两大类:马克思主义法学观和非马克思主义法学观。一般地讲,非马克思主义法学观多从法的本体、本源以及作用等角度来揭示法的含义,没能深入揭示法律应有的本质特征,具有形式主义和唯心主义的特点。如美国法学家格雷就说,法只是指法院在具体判决中所规定的东西,法规、判例、专家意见、习惯和道德只是法的渊源,当法院作出判决时,真正的法才被创造出来。这是他从美国这个实行判例法的国家实践中所得到的认识。在他那里,法是无序的,不确定的,只有到法院作出判决才创造出法。显然,这是将法的外在形式与内在本质混淆了,所以未能得到正确的认识。更有的把法律主张成是上帝的意志,那就更不足为一谈了。马克思主义法学观认为,“占统治地位的个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外,他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家意志即法律的一般表现形式”,[1]“由他们的共同利益所决定的这种意志的表现,就是法律”。[2]并进一步在《共产党宣言》中指出:资产阶级法不过是被奉为法律的资产阶级意志,而这种意志的内容是由资产阶级的物质生活条件决定的。由此所得出的马克思主义法学观的定义可以概括为:法是由国家强制力保证实施,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级的意志的行为规范体系。因此,法的阶级性是法的本质属性。以后经过一番争鸣,又把社会性也确认为法的本质属性。这一看法一直被我们视为对法的本质的经典定义,在广大教科书中加以确认。但现在也有人认为,这是从政治学的角度揭示法的内涵,与从法的本体、本源、作用等角度来讲都只是一种学说意义,它并没有从法学的角度去揭示法的本质。因此,在法的本质这一课题上,我们尚可以有所作为。很显然的,要正确认识法的本质,首先应正确认识法以及它的性质、作用等,才可能全面揭示法律应有的内涵。
一、法是怎么产生的
要正确定义法,从而正确定义法的本质,就应该了解法是什么东西。这就要谈及法的起源问题。那么,法是怎么来的?它什么时候产生呢?唯物主义认为,法是一个历史范畴,它不是从来就有,也不会永恒不变,它在一定条件下产生和发展,也会在一定条件下走向消亡。马克思主义以生产力的发展程度为标准,把人类社会分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。在国家产生之前,人类经历了漫长的原始社会。关于原始社会,现在有各种不同的认识。我们无从认识它的真相。但从先哲们对现存各土著居民的研究,以及从我们今天的社会生活推测原始社会的应有状态,这个原始社会,与任何一个社会一样,要想得以正常存在和发展,都需要社会调控。这点已无争议。我们所存惑或争议的地方在于,原始社会的社会调控机制是什么样的,是法吗。现在比较受认同的观点是,在原始社会,生产力水平极其低下,由此决定了原始社会中人们的群居特征以及实行原始的共产主义平均制(“原始共产主义”在现在也遭到了怀疑,但这仍没有影响我们对原始社会的一些认识,即在生产力极其低下,人们要通过协作来谋求生存。因此我仍使用“共产主义”的词语),这是出于保障每个氏族成员生存权的需要。经过长期的发展,这种原始共产主义社会就慢慢形成群居社会的一些习惯,如禁止氏族内部通婚、分工协作、血亲复仇等。就如英国学者马林诺夫斯基所说的“原始人不仅被塑造成守法公民的模范,而且顺应着他本能冲动的自然方向倾向,遵循着其部落的所有规章制度和戒律,已成为一条公理。可以这样说,在他前进的路上,他总是沿着阻力最小的方向前行。”[3]“原始人——有资格的人类学家们当今所做的判断——对传统和习俗深怀敬意,并自觉地遵从它们的命令。”[4]由习惯而来的秩序和管理也相应产生,尽管它简单,尽管它没有专门从事管理的(这点对我们很重要,它能够说明我们后来的制度源于此),如参加宗教仪式、议定对外关系,就需要有人组织,有人主持,等等。因此,在原始社会是存在协调处理氏族内外事务的威权系统的,那就是由氏族议事会和氏族首领共同构成的,他们没有特权,所有的权威来源于他们的勇敢、智慧,但其他成员必须尊重他们,否则会招致整个氏族的反对。由此,整个氏族就给每一位成员施加了压力,形成了议事会真理和首领与成员社会地位上的不平等,这些首领构成了氏族里的“氏族老大”,就跟我们今天农村社会中的“乡里老大”一样,尽管他们没有特权,却有着特殊的地位,他们的言行具有比其他人权威的特点。因此讲,从人类群居生活开始后,人类社会就始终存在威权系统。只是在原始社会,它没有也不可能以暴力机器来维护其权威,而是靠整个氏族成员的信赖。里弗斯博士指出:“在诸如美拉尼西亚这样的民族中,存在着一种群体情感,它使权力的行使不必借助任何特定的社会机构。恰恰是基于同样的原因,它使部落公有制的协调运转成为可能,并能确保群体性关系体制具有和平性。”[5]
在生产力有了一定的发展,并使个体劳动成为可能,生产有了剩余后,形势发生了急遽的变化。在生产有了剩余后,处于威权体系中的人具有凭优势地位占据剩余产品的可能性。同时当个体劳动成为可能时,人类的活动领域和活动范围便极大扩展。这个阶段,应该有一个从大群居分化为小群居的过程,换一个角度讲,也就是利益集团数量的扩大,以及由群居所引起的感情的疏远,不同集团的人之间不再以情感血缘而以利益来确定彼此的交往关系。这也意味着,在交往增多的同时,人们的冲突机会也相应增多,比如交易不平等、违反氏族禁令或者氏族冲突等问题。在情感血缘关系存在的氏族里,没有人敢于奴役本氏族成员,但是,在生产力发展到个体劳动除了满足自己需要外尚有剩余的情况下,通过发动战争可以占有战俘这种纯获利的工具,于是吞并战争经常性的发生。人们又从因生产力发展而有可能的分居重又回到同样是因生产力发展但却为了争夺剩余产品而统合的时代,人类社会进入了从分到合的另一个阶段。当然,这种结果要归功于前期的分居所引起的淡化情感、血缘关系的结果。
需要关注的是,当战争和战俘出现后,专门的管理就成了必要,专门的管理人员也就应运而生了。一方面是生产力发展使劳动产生了剩余价值所引起的可能,另一方面是防范战争和管理战俘的需要。如果没有这样的人员存在,战争是没有意义的,战俘也不成其为战俘,因为他们是自由的。所以说,在离奴隶社会形成的很早时期的氏族战争年代,专门的管理人员就已经存在了。这可以进一步合理的解释,货币、生产工具(如石头、铁具等)这些事物也应是早于奴隶社会而在不同氏族之间存在的(这些东西是形成国家的基础),因为这时候相应地产生了交换劳动产品和赎回被捕氏族首领或成员等行为。
当货币作为交换生产生活资料的标准时,货币就成了财富的象征。这时货币就把社会推向一个新的阶段,通过纯粹的商品交换就可以获得更多的货币,从而可以购买别人的剩余产品。这时候,有两种可能的情况出现,一种是比较强壮、能生产更多劳动产品的人再次从社会中相对独立起来,凭自己的强大劳动创造更多的剩余,从而成为先富起来的一部分人。这次独立造成氏族内部的分裂,即穷人和富人 ,由这种贫富扩大所引起的结果是可以形成氏族成员之间的债权债务关系。另一种是管理人员由于不再从事劳动而由氏族成员供养,这就意味着这些人不从事劳动而能拿氏族的生产生活资料。同时由于他们掌握着管理战俘的权力(即他们掌握着暴力工具),他们有侵吞集体财产的机会和能力,可以借着管理之名通过侵吞集体财产也成了先富起来的一部分人。这样就在整个社会形成四种对象三个阶层:富人(包括商人和管理人员)、贫民、俘虏。暴力和金钱(代表是商人和管理人员)终于走在了一起,就是到这个时候,国家才应运而生。一方面是债权人对债务人借鉴了管理俘虏的机制,把自由的负债人沦为俘虏的地位。另一方面,管理人员通过暴力的行使维护了对剩余产品的占有和对集体财产的侵占,于是整个社会形成了使社会分裂为两个对立阶层的机制,即对贫穷氏族内部成员也实行暴力使之处于俘虏的地位的机制。这样,在氏族内部和外部,暴力成为普遍适用的事物。氏族也就不再是维系其成员和平共处的体系了,它瓦解了,需要有新的机制来代替它。
基于利益上的暴力和不当侵占,引起了氏族成员的不满和反抗,使氏族内部丧失了和平的内部协调解决问题的机制。对抗暴力的是暴力,以利益为基础的暴力对抗代替了以情感血缘关系为基础的内部对抗,氏族也就彻底瓦解,代之而起的只能是以暴力维持社会秩序为基础的社会运行机制。而原来处于这个威权系统的管理人员,由于他们已成为不劳而获的阶层,且手中掌握暴力机器,也就自然地转为统治人员,原来协调运行机制也相应地转为暴力运行机制。列宁明确指出,国家是“系统地采用暴力和强迫人们服从暴力的特殊机构。”国家的实质就是阶级的专政。“专政就是社会上一部分人对整个社会实行统治,而且是直接用暴力来统治。”统治阶级所以要依靠国家对敌对的阶级实行政治统治,目的是为了维护和巩固它的经济统治。正如恩格斯所指出,国家官吏“作为日益同社会脱离的权力的代表,一定要用特别的法律来取得尊敬,由于这种法律,他们就享有特殊神圣和不可侵犯的地位了。” 当以暴力为依赖的管理统治系统存在,当奴隶从公有奴隶转变为富人也可以购买的私有奴隶,即个人而不是组织可以奴役个人时,国家已经形成了。法也随之而来。所以我们知道,法是暴力的产物,是掌握暴力机器的阶层强迫人们承认和接受这一阶层优势地位的工具。它是适应以暴力而不是协调维持社会秩序为基础的社会运行机制而产生的。
二、法的本质是什么
以上关于法的起源的辩析,必然地要进一步引起我们对法的本质的再思考,这是两个息息相关的课题,弄清法的来历有助于我们理解法的本质,而弄清法的本质就有助于推进我们的法学研究和法律实践。
传统法理学,把法的本质概括为两点:阶级性和社会性。很多人认为,法是与国家同生同灭的,它本质上是阶级性和社会性相统一的事物。我不赞同。法是在国家产生以后的一段时间内,才逐步产生完善。初期的国家里,人们所遵循的还是原始社会所形成的习惯和一些道德规范,只是这些规范后面所依赖的已不是协调而是暴力,即社会秩序是依赖于暴力的辅佐的。而处于有权使用暴力的集团,也完成了他们的蜕变,他们不再是秩序的协调者而是暴力的行使者,但他们宣称他们是民意的代表,是法律的执行者。因此,作为利益代表的管理集团,从来只是某一利益集团的代表,但由于他们拥有经济优势和暴力机器,他们可以这样宣称并迫使人们服从,这就使法从一开始便带上暴力工具和利益(阶级)冲突的烙印,这就是法与生俱来的阶级性。对于法的阶级性,我一向是赞同的,就如我上面所述,国家是不平等的产物,它的基础是暴力,其所使用的手段和工具即法律必然要以其意志为意志,符合其统治需要,因此的法的本质之一就是阶级性。但要指出,我们了解阶级性是法的本质之一,不是要把法律或对法律的研究陷入政治或政治学当中,那就脱离法的本意而引发误导,而在实践上则可能是灾难性的。明白法的阶级性本质,意义应在于:一是它只是统治的一种工具,并不具有诸如正义、平等、公平等修饰词与之相配。正义、平等、公平只是在统治允许的范围内的一种奢侈品,是相对的。二是表明法律是主观的东西。这一点我们往往在它与事物的规律性进行联系时混淆了起来,我们常看到的表述是法的内容是由物质生产条件决定的。我总认为这种表述不妥,且在事实上形成了误导,让人们以为法具有规律性,进而把它与规律几乎等同起来,这种认识与中世纪的欧洲的“君主不能犯”同义。历史事实已经证明,符合客观规律的法律是长久的,但出于统治的需要,法律完全可以抛开任何规律而唯心制定。所以,我认为认识法的阶级性的意义在于警醒我们,当我们所遵循的法律是违背客观规律时,我们应义不容辞地去修正它,否则我们的苦难将接踵而至。
而对于法的社会性,我不赞同。我认为法没有社会性。这似乎难以立论,那且让我们看看关于社会性的理论再说。人们通过对成文法的比较认为法具有社会性,他们指的是法所具有的一些形式上的共同性,如反映对客观规律的认识、反映对法律程序或形式的认同等等,这些似乎说明法律的社会性,可是恰恰错了,这些认识,正是只看现象不看本质的表现,就这一层面得出法具有社会性我觉得难以认同。这一认识把本质和形式的差别抹杀了,进而使自己迷失了方向。本质的东西是不变的,所以一种事物能成其为这种事物。而形式的东西是可变的,如习惯法与成文法的不同、大陆法系与英美法系的不同等。因此,所谓社会性的认识显然是形式的,是不足取的。真正的本质的东西是在这些共同形式的后面。那么,它是什么?
我认为,法律所表现出来的这些同性,是其经济性的表现,因此,经济性才是法律的另一个本质。作为阶级统治工具,法律不是唯一的,而只是一种选择,诸如道德、习俗等也都自发地起着维护统治的作用。道德和习俗等事物是在血缘关系时代所形成的,它们已经深深扎根于人们的思想和日常生活当中,为人们所认同和自觉维护。统治阶段只能对它们加以肯定或否定。而法律是统治阶级根据自己的意志制定的,他们可以自由左右。就“法是阶级统治的工具”这个表述看,除了阶级性,法还有工具属性,从习惯而来的习惯法直至后来的成文法,作为维护秩序的手段,都是越是广泛性、普遍性则价值越高,因为广泛性、普遍性的事物较易为人们所接受,维持秩序的阻力就越少。法律之被选为统治工具,是因了它的明确性、周知性,而之所以具有相同性,则是因了经济性的考虑:一则是其符合某种规律性的东西而可借鉴,再则是其他国家已经实践证明是可用的,这些都为统治节省了成本。我们从法的起源说到现在,都表明着对于经济性的考虑始终影响着法的抉择和法的制定,毫无疑问,经济性而不是社会性,是法的本质之一。从我们现在可以理解的角度看,习惯正因为它的广泛认同性和普遍遵循性而被暴力集团所认可,这是出于利益的考量来决定的。一方面是由于历史的沿袭性。经历漫长原始社会所形成的各种习惯,已经成了维护人类社会生活秩序的普遍规则面得到人们的遵循。特别是不同氏族所形成的各具特色的习惯,则更是成为不同氏族的标志和他们的骄傲而备受信仰,原始社会的人甚至赋予这些规则“神创”的地位。这种迷信和习惯得到了人们基于自然的延续认可,成为不同集团所共同遵守的规矩。在国家形成以后的很长时间直至今天,这种基于自然迷信及其所形成的习惯仍得到人们的遵循并有所创新,成为约束人们思想和言行的一种强有力的工具和手段。另一方面是习惯的广泛认同性和普遍遵循性,使他们具有低成本、便利性的特点而被暴力集团所认可。我们看到,在利益关系代替了血缘关系,暴力代替了协调后,习惯被改造成习惯法推上了历史舞台充当社会秩序的调制器。
还需进一步论及的是,随着人们思想进步以及生产实践的发展,产生了文字,习惯法就进一步发展为成文法。姑不论两者的优劣,我们需要明白的是,为什么有这样的发展?这与法的本质是否有关联?就我理解,这是社会矛盾激化的结果。毕竟从原始社会继承来的习惯是有限的,而生产的大发展和人们的大交往产生了诸多的新事物、新情况、新矛盾,这就给暴力集团提出了解决问题的课题。这时候,就真的出现需要个别调整的问题,但是这种个别调整无法辅以暴力而只能辅以协调,因为这种问题无先例可循,不可冒然处之。而随着诸如此类的问题的大量涌现,暴力集团就觉得有必要迅速全面地将这种个别调整告之全民以求周知,从而成为人们的生活生产习惯而一体遵循。这样子,在个别调整成为人们普遍的行为习惯和共同认识后,便又可以将它纳入以暴力为保障的框架了。毕竟,暴力的行使必须有一定的理由才可以堵住人们的嘴(不一定可以服众),哪怕这理由是假的,它也得编一个。这就在暴力集团形成共识,即他们急于把对新事物新情况的个别调整推广为人们的生活习惯,从而可以大大减少人们的抵触性,进而更好地维持既得利益秩序。在文字产生以后,文字的优越性便成了暴力集团选择以文字来推广个别的调整的主要原因,成文法也就因此而产生。此后,随着文明的进一步发展和教育的不断普及,成文法也越发显示出它强大的生命力,直至今天。
因此,从习惯到习惯法再到成文法这一法的发展进程,都显示着一条主线,即法的经济性和确定性(其本质也是经济性的体现)是法赖以存在并为统治阶级所选择的根本原因,它构成了法的本质特征之一。
三、确定法的经济性的意义
通过以上的论述,现在我们可以得出结论:经济性是法的本质属性之一,而且应该是最重要的本质属性。它在实践上将产生天壤之别。确立了法的经济性,将可使我们抛开阶级性这个前提性的、却无实践意义且争扰不休的课题,而把我们的美好时光和有限精力投入于对法的经济性的研究,使人们更多的关注对法律的投入、法律自身的成本、法律执行的预算、法律的效益等实效性问题,从而使我们对法律的研究和实践沿着它本应的正确方向前进。假使如此,我们必将迎来一个法治昌明、安居乐业的时代。
而令人欣喜的是,这种曙光和火苗正在燃烧和升腾。

参考文献:

《马恩全集》
马林诺夫斯基:《原始社会的犯罪与习俗》


关于贯彻落实《国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》的函

国家环境保护总局办公厅


国家环境保护总局办公厅

环办函〔2005〕126号




关于贯彻落实《国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》的函

河南、安徽、山东、江苏省人民政府,国家发改委、监察部、司法部、财政部、建设部、水利部、农业部办公厅,国务院法制办:

  为贯彻落实《国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》(国办发〔2004〕93号文)(以下简称《通知》),我局将主要工作进行了分类,现征求你们意见,请将意见于3月21日前函告我局。按《通知》要求,我局会同监察部将于2005年底对《通知》的贯彻执行情况进行监督检查,并向国务院作出报告。

  联系人:国家环保总局污控司李雪

  电话:(010)66556261

  传真:(010)66556264

  

  附件:贯彻落实《国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》的分工意见(征求意见稿)

  二○○五年三月七日

  主题词:环保 淮河 水 污染 函



附件:

贯彻落实《国务院办公厅关于加强淮河流域
水污染防治工作的通知》的分工意见
(征求意见稿)


  按照《国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》(国办发〔2004〕93号文)(以下简称《通知》)要求,有关部门要将淮河流域水污染防治工作纳入本部门年度工作计划,加强对有关工作的指导和监督。为确保各项任务落到实处,明确责任和要求,具体任务如下:
  一、统筹协调,综合治理
  (一)加大产业结构调整力度。
  工作任务:沿淮各地依据水环境容量、水域纳污能力和水资源承载能力,合理制订和实施本地区经济社会发展规划。严格执行国家产业政策,不得新上、转移、生产和采用国家明令禁止的工艺和产品,严格控制限制类工艺和产品。禁止转移或引进重污染项目。
  负责单位:国家发改委、财政部、江苏、河南、安徽、山东省人民政府(以下简称“四省人民政府”)。
  (二)严格控制人口增长并合理确定城市发展目标。
  工作任务:沿淮各地根据流域、区域水资源承载能力,制订人口中长期发展规划,严格控制人口的过快增长,认真解决人口增长带来的环境问题。城市人民政府根据环境容量,认真制(修)订城市规划,合理确定城市定位和规模,调整优化城市经济结构和空间布局。
  负责单位:四省人民政府、建设部
  (三)创建节水型社会。
  工作任务:认真做好城市节约用水工作,加快城镇供水管网的更新改造,加强生活用水管理,推行定额管理办法,鼓励发展节水高效产业,降低工业耗水量。推广使用喷灌、滴灌等节水灌溉技术,大力发展节水型农业。加强污水的资源化利用,鼓励使用中水。
  负责单位:建设部、水利部、农业部、国家发改委及四省人民政府
  (四)大力发展循环经济。
  工作任务:积极推进清洁生产,促进企业由末端治理向生产全过程控制转变,实现节能、降耗、减污、增效。鼓励企业自律守法,主动承担社会责任,争创清洁生产先进企业和环境友好企业。提倡可持续的生产方式和消费方式,推进资源的循环利用。沿淮各地应从实际出发,积极创建国家环保模范城市、生态省(市、县)、生态示范区和环境优美乡镇。
  负责单位:国家发改委、环保总局及四省人民政府
  (五)加快转变水资源利用模式。
  工作任务:抓紧对淮河流域现有闸坝运行管理情况进行评估,正确处理闸坝调度、水资源利用和生态保护的关系。优先保证生活用水,合理安排生产用水,同时采取措施保证必要的生态用水。
  负责单位:水利部、四省人民政府
  二、突出重点,防治结合
  (一)加大工业污染防治力度。
  工作任务:进—步加强对造纸、酿造、制药、制革、印染、化工等污染严重行业的治理,沿淮四省在2005年底前关停现有石灰法制浆生产线、年制浆能力3.4万吨以下化学制浆生产线,年生产能力2万吨以下黄板纸企业、l万吨以下废纸造纸企业、1万吨以下酒精生产线、1万吨以下淀粉生产线。对超标排放水污染物的企业,—律停产整治;对虽能达标排放、但污染物排放总量仍然较高的企业,要实行技术改造,推行清洁生产,削减污染物排放量。对污染治理项目,尤其是采用清洁生产工艺和技术,实现污染物减排的项目,国家适当给予补助。
  负责单位:国家发改委、财政部、环保总局及四省人民政府
  (二)加快城镇污水处理设施建设。
  工作任务:2005年年底前,沿淮四省所有城镇污水处理单位全部改制成独立企业法人,实行市场化运营。城镇污水处理厂和管网建设实行厂网并举,管网先行,加强污水再生利用和污泥处置设施建设。加快配套管网的建设,保证投入运行后的城镇污水处理厂的实际处理负荷在第一年达到设计负荷的60%,第三年起达到设计负荷的75%。未配套建设脱氮设施的,应在2006年年底前完成建设。新建、改建、扩建的城镇污水处理厂,应同时配套建设脱氮设施。湖泊、水库周边的城镇污水处理厂应同时建设除磷设施。自2007年起,对城镇污水处理单位排水中氨氮含量超标的,加倍征收排污费。积极推行产业化、市场化,利用社会资金建设城镇污水处理设施的,国家视情况适当给予支持。地方财政要重点支持城镇污水收集管网建设。国家将继续对城镇生活污水处理收费达到每吨0.8元以上的给予支持。2005年年底前,沿淮各地要优先将城镇污水处理收费标准提高到保本微利水平。对“十五”以来建设的污水处理项目进行清理检查。
  负责单位:建设部、四省人民政府、国家发改委、环保总局
  (三)加快城镇垃圾处理场及配套设施建设。
  工作任务:加强沿河城镇生活垃圾的收集和处置,逐步实现建制镇生活垃圾的减量化、资源化、无害化。各级财政继续支持垃圾处理场建设,积极推进垃圾处理产业化、投资多元化和建设运营规范化。沿淮各地应在2005年年底前全面开征城市垃圾处理费,并积极促进城镇垃圾处理场的企业化改制。
  负责单位:建设部、国家发改委、财政部及四省人民政府
  (四)控制农业面源污染。
  工作任务:在2006年6月底前,选择一批具备条件的县(市、区)实施规模化畜禽养殖污染治理示范工程。规范渔业养殖行为。饮用水源保护区和水污染严重超标地区禁止建设规模化畜禽养殖场。大力发展生态农业、有机农业。减量使用农药、化肥,控制使用农膜、生长调节素。加快农村改水改厕进程。
  负责单位:农业部、财政部、环保总局
  (五)保障饮水安全
  工作任务:实施流域内因水污染造成疾病发作、严重影响健康地方的农村改水工程,加大检查力度,重点查处严重影响饮用水安全的违法排污行为。
  负责单位:水利部、环保总局

  三、强化管理,严格执法
  (一)实行排污总量控制和许可证制度。
  工作任务:沿淮各地抓紧完成水环境容量测算工作。经审核后由当地人民政府批准执行,并向社会公布。依据水环境容量和水资源保证能力,对排污量进行指标核定和动态管理,严格控制排污总量。自2005年起,凡是没有水环境容量的地区,禁止新上增加排污量的项目。抓紧起草《排污许可证条例》,严格实行排污许可证管理。在2005年年底前,完成所有排污单位和城镇污水处理厂排污许可证的发放工作,自2006年起实行持证排污。在2006年年底前。重点排污企业和城镇污水处理厂必须在指定位置安装在线监控装置,并与环保等部门联网。
  负责单位:环保总局、国务院法制办及四省人民政府
  (二)加强环境监督管理能力建设。
  工作任务:沿淮四省各级人民政府要保证环境监督管理能力和环境执法能力建设必要的资金需要。加快污染源自动监控设施和水质监测站建设,特别是河流跨界断面水质自动监测站建设。统—组建并完善淮河流域水环境监测网络和重点污染源自动在线监控网络。环保部门统—发布水环境信息。
  负责单位:环保总局、四省人民政府
  (三)强化环境执法监督。
  工作任务:建立和完善环境违法案件移送、通报和考核制度。环保部门定期通报环境违法案件的立案、移送、督办等情况。继续深入开展查处违法排污企业专项行动。严厉查办环境违法行为,依法惩处破坏环境的犯罪行为。为水污染事故受害的群众提供法律咨询服务。建立环境行政执法监督与行政执法过错责任追究制。尽快对《中华人民共和国水污染防治法》提出修订的建议。
  负责单位:环保总局、监察部、司法部、国务院法制办
  (四)建立水污染事故应急机制。
  工作任务:在2005年6月底前,制定《淮河流域敏感区域水环境应急预案》,建立水污染突发事件风险评估体系和信息通报制度。各有关地区和部门要及时采取防范措施,防止重大水污染事故的发生,确保敏感区域生产生活用水安全。
  负责单位:环保总局、水利部、农业部及四省人民政府
  (五)开展治污评估工作。
  工作任务:完成淮河流域水环境监测网络建设,建立目标完成情况评估体系;每年对沿淮四省治污计划实施、排污总量控制及跨省界断面水质达标等情况进行评估,并在向国务院报告后向全国通报。出省界断面水质在扣除入境水质影响后仍不能达标的省份,要向国务院作专题报告。沿淮四省各级人民政府分别组织对下一级政府的水污染防治计划实施情况的评估,并向同级党委组织部门通报。
  负责单位:环保总局及国务院相关部门、四省人民政府
  (六)建立环境质量公告制度。
  工作任务:自2006年起,沿淮四省人民政府每年对省辖市的万元工业增加值废水、化学需氧量和氨氮排放量进行排序,并向社会公告。环保部门公告没有达到水质目标、排污总量超过环境容量的城市,并暂停审批需增加排污总量的建设项目环境影响评价报告。
  负责单位:四省人民政府、环保总局
  四、加强领导,落实责任
  (一)落实领导责任制。
  工作任务:落实各级政府对辖区环境质量应负的责任,坚持一把手亲自抓、负总责。沿淮四省各级人民政府分别与下—级政府签订治污工作目标责任书,并纳入领导干部政绩考核指标体系。
  责任单位:四省人民政府
  (二)加大资全投入。
  工作任务:各级人民政府按照事权财权划分的原则,将治污所需经费分别列入各级财政预算。对沿淮各地因执行《通知》第九条规定,关停《淮河流域水污染防治暂行条例》实施前开办企业而减少的地方财政收入,中央财政在分配—般性财政转移支付时统筹考虑。国家水质自动监测站、环境信息平台及远程数据传输设备等监测设施建设,由中央安排投资。
  负责单位:四省人民政府,财政部、国家发改委、环保总局
  (三)实行跨界断面水质考核和奖惩制度。
  工作任务:自2006年起。对跨省界断面水质按年度目标进行考核和评定。对治污成绩突出、工作完成情况好的省份,有关部门在中央资金安排、排污费使用等方面给予倾斜;对不能按期完成工作任务和污染反弹严重的省份,暂停在该省安排国家支持的项目。停止审批和核准该省需增加排污总量的建设项目,直至出境水质达到目标要求。上下游之间污染事故的赔付补偿办法由环保总局会同有关部门征求沿淮四省人民政府意见后另行制定。
  负责单位:环保总局、国家发改委、财政部及四省人民政府
  (四)完善公众的环保参与和监督机制。
  工作任务:开展多种形式的环境保护宣传教育,充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用,提高公众的环境权益意识。建设项目环境影响评价报告审批和环保验收等,应采用听证会、论证会或公示等形式,接受群众监督。进一步畅通群众举报渠道,及时查处群众关心的环境热点、难点问题,并公布污染单位和处理结果。
  负责单位:环保总局
  环保总局会同监察部监督检查《通知》的贯彻执行情况,按国务院要求,每年向国务院报告。



鄂州市人民政府关于发布《鄂州市国家建设项目审计监督办法》的通知

湖北省鄂州市人民政府


鄂州市人民政府关于发布《鄂州市国家建设项目审计监督办法》的通知
鄂州政发〔2008〕12号


各区、乡、镇人民政府,各街道办事处,市政府各部门:

《鄂州市国家建设项目审计监督办法》经2008年5月19日(2008年第7次)市人民政府常务会议审议通过,现予发布,请遵照执行。





二OO八年六月二十一日





鄂州市国家建设项目审计监督办法



第一章   总 则



第一条 为了加强对国家建设项目的审计监督,规范国家建设项目审计行为,提高审计质量,根据《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)、《中华人民共和国审计法实施条例》等有关法律、法规和规章的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 国家建设项目是指以政府为投资主体的以及市直党政机关、国有事业、企业单位和群团组织的固定资产投资项目。主要包括:财政预算内、外资金投资项目;政府融资和利用国债资金项目;使用各类专项建设资金(包括上级政府通过财政部门或主管部门下拔的专项建设资金)项目;政府投资的控股项目;接受捐赠、援建及政府贷款项目;法律、法规和本级人民政府规定的其他政府投资项目。

第三条 审计机关依法独立对本级人民政府管辖的国家建设项目预算执行情况和决算进行审计监督;与国家建设项目直接有关的投资、建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位相关的财务收支活动,依法接受审计监督。

第四条 建设项目的监管主体、投资主体以及建设单位,在各自职责范围内,协助审计机关履行审计职责。

市发展改革、财政、国资、建设、国土、环保、交通、招投标办等国家建设项目审批部门应及时将审批的国家建设项目有关文件抄送审计机关。项目的投资主体和建设单位应当按季度将项目实施进度形成书面材料抄送市审计机关。

第五条 国家建设项目由审计机关按照《审计法》及审计准则的规定实施审计。在审计力量不足或者相关专业技术局限等情况下,也可由审计机关聘请具有法定资质的社会中介机构或聘请具有与审计事项相关专业知识和技能的人员参与审计。审计经费由同级财政予以安排。

已经上级审计机关审计的项目,下级审计机关不再就相同事项进行审计。



第二章  审计内容



第六条 审计机关对国家建设项目的下列事项进行审计监督:

(一)项目概算的批准、调整及执行情况;

(二)项目法人制、招标投标制、监理制、合同制落实及执行情况;

(三)项目招标投标程序履行情况,以及项目标的所计工程量、工作内容、取价、取费标准的真实、合法、有效性情况;

(四)项目资金来源、到位情况及安排和调整项目资金计划的审批、执行情况;

(五)征用土地、拆迁补偿等项目前期费用的政策、标准执行情况;

(六)根据标的与中标单位订立的合同履行情况,以及履行合同过程中,重新订立、调整、变更合同的合法、有效性情况;

(七)工程造价等建设成本真实性情况;

(八)设备、材料采购及管理情况;

(九)工程价款结算情况;

(十)税费缴纳情况;

(十一)交付使用资产情况;

(十二)未完工程、结余资金及基建收入来源、分配、使用情况;

(十三)其他需要审计或调查的内容。



第三章  审计程序



第七条 审计机关依照法定程序对国家建设项目进行审计监督。

第八条 国家建设项目的审计监督实行计划管理。审计机关根据本级人民政府批准的国家建设项目审计计划和上级审计机关确定的工作重点,制定年度审计计划。审计机关制定的国家建设项目年度审计计划应及时告知项目的监管主体、投资主体和建设单位。

第九条 审计机关在实施国家建设项目审计前,应选派审计人员组成审计组,对审计的项目进行必要的审前调查和编制审计实施方案,并在实施审计3日前向被审计单位送达审计通知书。

第十条 参与国家建设项目的单位、个人,应当按照审计通知书要求,及时、如实提供与国家建设项目审计相关的资料(含电子数据),并承诺对其真实性、完整性负责。应当提供的相关资料包括:

(一)项目计划、评估、设计、概(预)算编制批准文件、资料;

(二)项目规划、征地、拆迁、勘察等前期工作相关资料;

(三)项目标底、招标、投标及中标、合同资料;

(四)项目设计方案、施工图、竣工图及项目调整变更资料;

(五)工程结算资料(合同、协议、纪要、现场签证资料等);

(六)本级政府和项目监管、投资、建设单位与项目相关的管理规定和内部控制制度;

(七)工程质检、验收报告,项目竣工决算报表,会计凭证、账簿、财务会计报表,交付使用资产、项目结余物资清单,未完工项目有关资料;

(八)需要提供的其他相关资料。

第十一条 审计机关在国家建设项目审计中,发现有重大违法违纪行为以及与工程质量有关的重大安全隐患等问题时,为避免投资资金流失及安全事故的发生,必要时由审计机关依法采取以下措施:

(一)通知对被审计单位资金拨付负有管理职责或者对其资金使用负有监督职责的部门,暂停拨付与违反国家财政收支、财务收支直接有关的款项,已经拨付的,暂停使用;

(二)暂时封存被审计单位与违反国家规定的财政收支或者财务收支有关的账册资料;

(三)及时通知建筑质量安监部门对建设工程进行审验;

(四)其它相应措施。

第十二条 国家建设项目审计结束后,审计组应当向审计机关出具审计报告。审计组的审计报告在报送审计机关前,应当征求被审计单位的意见。被审计单位应当在接到审计组审计报告之日起10日内,将其书面意见送交审计组。10日内未提出书面意见的,视同无异议。审计组应当审查被审计单位的书面意见,并根据核实情况对审计报告作必要修改后一并报送审计机关审核。

第十三条 审计机关对审计组的审计报告进行审议后出具审计报告。审计机关对国家建设项目出具的《审计报告》具有下列法律效力:

(一)审计机关出具的国家建设项目概(预)算执行情况的《审计报告》,作为确定该项目工程价款的依据;

(二)审计机关出具的国家建设项目竣工决算《审计报告》,作为该项目竣工财务决算审批的依据以及办理竣工验收手续的依据。

第十四条 审计机关对查出的问题依法依规作出如下处理:

(一)审计机关对审计中发现的违法、违纪问题依法应当给予处理、处罚的,在法定职责范围内作出审计决定,并出具《审计决定书》。《审计决定书》自送达之日起生效,被审计单位应当执行;

(二)审计机关在履行审计职责时,发现被审计单位在管理和制度上存在问题,可能导致国家建设项目投资损失的,应当出具《审计建议书》,向有关主管部门提出审计建议并督促整改;

(三)审计机关发现重大违纪或涉嫌违法犯罪线索的,应当作移送处理,并出具《移送处理书》,同时依照相关程序,分别移交纪检监察机关或司法机关处理。

第十五条 审计机关向本级政府报告国家建设项目的审计结果,并依照相关规定,向社会公布国家建设项目审计结果。

第十六条 被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的,可以提请审计机关的本级人民政府裁决,本级人民政府的裁决为最终裁决。



第四章 法律责任



第十七条 建设单位或者个人有下列行为之一的,责令限期改正、追缴违规资金,并可依照相关法律法规予以处罚:

(一)违反国家招标投标法律规定,对必须进行招标投标的项目不招标投标的;

(二)转移、侵占或者挪用以及不按批准计划使用项目建设资金的;

(三)虚报投资完成额、虚列建设成本、隐匿结余资金的;

(四)未经相关部门批准擅自以合同形式或其他形式调整、变更、增减项目计划,扩大投资规模、提高投资标准而造成增加预算投资的;

(五)依照法律法规应当处罚的其他行为。

第十八条 工程造价咨询机构有下列行为之一的,依照相关法律法规予以处罚:

(一)涂改、倒卖、出租、出借资质证书,或者以其他形式非法转让资质证书的;

(二)超越资质等级业务范围承接工程造价咨询业务的;

(三)同时接受招标人和投标人或两个以上投标人对同一工程项目的工程造价咨询业务的;

(四)以给予回扣、恶意压低收费等方式进行不正当竞争的;

(五)转包承接的工程造价咨询业务的;

(六)有意抬高、压低价格或者提供虚假报告的;

(七)依照法律法规应当处罚的其他行为。

第十九条 工程监管主体、投资主体及项目建设单位或资金拨付主管部门违反本办法第十三条之规定造成国家投资重大损失的,审计机关应依法启动问责程序。

第二十条 审计人员有下列行为之一,责令改正并消除影响,情节严重的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动申请回避并带来审计结果显失公正的;

(二)泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的;

(三)索贿、受贿或者接受可能影响公正履行职务的不当利益的;

(四)隐瞒被审计单位财经方面违法违纪行为的;

(五)违反法律、法规的其他行为。

第二十一条 由审计机关委托的社会中介机构或聘请的相关专业人员,在国家建设项目审计中违反相关规定的,按照国家相关法律、法规、规章的规定处理。

第二十二条 国家建设项目审计中发现的违法、违纪、违规行为,由相关部门给予处罚的,相关部门应将处罚结果书面告知审计机关。



第五章 附 则



第二十三条 审计机关审计的公益性资金建设项目可参照本办法执行。社会中介组织的国家建设项目审计不适用本办法。

第二十四条 本办法由鄂州市审计局负责解释。

第二十五条 本办法自二OO八年七月十日起施行。二OO三年六月十八日鄂州市人民政府发布的《鄂州市国家建设项目审计监督办法》同时废止。